作者：蘇盼 上海財經大學法學院講師

　　摘要：整治非銀行支付機構重點在于客戶備付金風險和跨機構清算業務，與其從事支付結算和清算業務相關。結算不是商業銀行特許業務，不會直接產生系統性風險，對其監管須側重保障客戶備付金安全：應在備付金集合賬戶之下建立二級賬戶，實現資金透明監控，并借鑒美國存款延伸保險制度為客戶提供更有效的保障。支付機構與銀行直連、開設多個備付金賬戶，通過調整備付金賬戶頭寸成為事實上的清算組織。清算組織是金融市場基礎設施，具有系統重要性，應予以嚴格規范。建立統一的網聯清算平臺有助于解決這一問題，但還應明確要求一家支付機構只能開立一個備付金賬戶，不同賬戶開立在不同銀行，從而分散風險；或者由中國人民銀行對備付金進行集中存管，以保障資金安全、維護清算秩序。

　　一、引言

　　“互聯網金融”在我國蓬勃發展的過程中也帶來了市場亂象，互聯網公司違規經營可能帶來風險。2016年4月，國務院辦公廳發布《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》(國辦發[2016]21號)，對包括互聯網支付在內的多個領域進行風險整治。隨后，十四個部委聯合發文指出非銀行支付機構(以下簡稱支付機構)整治重點在于客戶備付金風險和跨機構清算業務。一年多來監管機構采取了包括集中存管備付金、設立網聯平臺等措施來實施整治方案。之所以重點整治這些風險，與支付機構如何從事支付結算與清算業務相關，本文對此進行詳細分析，并評價整治措施的合理性，提出改進建議以完善監管。

　　為便于論述，首先界定本文討論的支付結算與清算的含義。支付一般被定義為付款人向收款人轉移貨幣債權的過程。按照通俗理解，我國的“結算”是指商業銀行或其他機構面對客戶的資金計算，即按照規則完成支付指令交換并計算出待清償債權債務結果，體現為記賬過程；而“清算”是銀行與銀行之間，或其他機構與機構之間的資金轉移，即清算在結算之后完成資金最終的劃撥。我國對“結算”“清算”的界定與國際標準正好相反，但因國內對這兩個術語的使用已被公眾熟知，因此本文沿用國內用法，將結算看作是資金計算過程，而清算涉及跨機構間的資金最終轉移過程。

　　二、支付機構的結算業務及其風險應對

　　(一)支付機構的結算業務

　　1.結算業務體現為記賬過程。支付機構可以為客戶開立支付賬戶提供資金轉移服務。支付賬戶是用于記錄預付交易資金余額、客戶憑以發起支付指令、反映交易明細信息的電子簿記。在電子化交易過程中，資金轉移的結果通過賬戶數值變化來體現。例如，支付機構的客戶A向客戶B支付100元，付款人A和收款人B都使用支付機構賬戶內的余額(已提前充值/預付)進行付款和收款，那么最終雙方的支付賬戶內都會顯示以借貸簿記方式體現的支付指令信息，即付款方有一筆“-100元”的記賬，收款方有一筆“+100元”的記賬。這種記賬過程(賬戶數值變化過程)就是支付機構提供的結算業務。在上述這個交易中，支付機構對付款方和收款方的賬戶分別進行了借記和貸記100元的處理，完成了結算。

　　不同意見可能認為，假設A向B支付100元，B向A支付50元，那么最終計算只需要A向B支付50元，才是結算的意義所在，即提高支付效率、減少交易成本。但前述兩例都涉及結算，只是存在全額結算、凈額結算的差別而已。對于同一家支付機構而言，所有客戶的資金都集中存放，前例中客戶A、B賬戶數值變化對于集中賬戶而言，不涉及余額變動，也不需要進行跨機構的資金劃撥，支付機構通過逐筆記賬完成實時的全額結算。

　　支付結算一直被認為屬于商業銀行傳統業務。但結算是否是商業銀行獨有的特許業務？如果構成特許業務，結算就只能由銀行來提供，從事結算業務的非銀行支付機構也需要獲得銀行牌照，接受類銀行監管。下文進行分析。

　　2.結算不是商業銀行特許業務。我國法律確實規定了支付結算是商業銀行業務之一，例如《商業銀行法》第二條規定：商業銀行是指依法設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人。有學者也認為支付機構的結算業務專屬于商業銀行，是特許經營業務，應當接受更高標準的監管。其理由在于：我國《支付結算辦法》(1997年實施)第六條和《支付結算業務代理辦法》(2000年實施)第五條規定，支付結算及其代理業務未經批準，非銀行金融機構和單位不得辦理。我國《刑法》第二百二十五條也規定，未經批準，非法從事資金支付結算業務構成非法經營罪。因此，看起來支付結算及其代理業務都屬于銀行特許業務。

　　本文認為結算并非商業銀行特許業務。首先，從實踐上看，我國的非銀行支付市場的發展及其規范經歷了一個特殊的歷程——市場實踐先行、法律監管在后?；ヂ摼W支付市場在2005年已粗具規模，但是中國人民銀行在2010年才頒布《非金融機構支付服務管理辦法》要求已經從事互聯網支付等業務的機構補辦許可證。2015年發布的《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》也明確資金結算方式是支付機構的業務規則之一，必須在支付機構與客戶簽訂協議時明確說明。事后立法平息了支付機構“非法”地位之爭。

　　其次，從法理上看，支付結算不是銀行的本質性業務，吸收活期存款從而用于發放貸款，才是銀行的特殊性所在。銀行是信用中介，它利用杠桿負債經營，其高度失調的資產負債比例導致它吸收損失的能力非常有限，難以應付擠兌(bank run)危機。由于信息不對稱，市場恐慌也可能波及其他銀行，加劇系統性風險。銀行業的失敗具有明顯“負外部性”——導致實體經濟衰退、就業率下降等社會問題，而銀行自身沒有動力將此成本內部化。因此，針對銀行的特殊監管都建立在其吸收存款以發放貸款的基礎之上。支付結算業務本來是商業銀行業務的自然延伸，但它并非核心業務，不會為銀行業帶來系統性風險。支付機構也可以從事支付結算，其接收客戶資金的目的在于進一步的轉移，而非發放貸款。

　　(二)支付機構支付結算業務風險及應對措施

　　支付機構開展支付結算業務不需要接受類銀行監管，但仍然需要獲得支付許可并接受其他監管，這與支付機構自身風險相關。

　　1.預付機制易導致客戶資金風險。在支付過程中，客戶交付的資金(客戶備付金)與獲得產品/服務之間可能存在時間差，在資金預付時，客戶風險最大。非銀行支付業務的本質特征即為預付，即客戶事先將資金交付/存放于支付機構，再在日后用于支付。預付機制是導致資金風險的本質所在，原因在于：一方面，客戶預存資金之后，對資金的支配能否實現完全依賴于支付機構。由于存在信息不對稱，客戶難以了解企業服務質量、誠信水平和支付安全，無法獲得保障。另一方面，支付機構的客戶多為個人消費者或中小商戶，這類人群“金融知識、風險意識和承受能力相對薄弱”，無法達到與支付機構同等談判地位，因此無法通過合同防范風險。

　　支付機構客戶備付金遭受損失的主要風險來源包括：(1)技術/操作風險，支付機構因技術設備或內部人員操作等方面的原因(例如黑客入侵系統)，導致客戶資金丟失；(2)市場風險，支付機構利用沉淀的客戶備付金進行投資，如果不受限制可能出現虧損從而無法兌付；(3)信用風險，支付機構挪用客戶資金而無法滿足客戶支付需求，此時支付機構已超出業務范圍，違規從事了銀行業務。銀行進行吸儲和放貸是一種合法的“利用客戶資金”，但是支付機構不得挪用。

　　2.監管措施以保障客戶備付金安全為核心。為防止支付機構成為事實上的銀行，并應對客戶備付金無法兌付的風險，主要監管措施在于：(1)建立支付業務許可制度，在資金、技術標準、組織管理等方面設立準入門檻，將不合格機構篩選出市場，最大限度地保障客戶權益；(2)明確備付金所有權在于客戶，要求支付機構對支付賬戶進行風險管理，禁止支付機構以任何形式挪用客戶備付金；(3)限制支付機構對客戶資金的投資，構建商業銀行對備付金的存管制度，要求支付機構接收的客戶備付金全額繳存至專用存款賬戶。2016年，十四個部委聯合發布的《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》主要從執法檢查層面強化上述基本監管措施，但作出了兩項推進：一是建立支付機構客戶備付金集中存管制度；二是逐步取消對支付機構客戶備付金的利息支出。

　　對于客戶備付金集中存管制度，初衷在于加強統一監測，防范支付機構挪用客戶資金。按照《支付機構客戶備付金存管辦法》第八條的規定，“支付機構應當并且只能選擇一家備付金存管銀行，可以根據業務需要選擇備付金合作銀行”，實踐中支付機構通常開立多個備付金賬戶，這加大了統一監控的難度。整治措施提出備付金須按步驟統一交存至人民銀行或商業銀行專用賬戶，然而由于我國支付機構客戶備付金存管制度沒有像證券交易結算資金管理那樣要求存管銀行建立二級賬戶，無法完全實現資金運行的透明化。

　　對于客戶備付金利息問題，存在的爭議在于：銀行是否應向備付金集合賬戶支付利息；利息應歸屬于支付機構還是支付機構的客戶。按照2013年的《支付機構客戶備付金存管辦法》第二十九條的規定，風險準備金(用于彌補客戶資金損失)按照所有備付金銀行賬戶利息總額的一定比例計提，也就說明銀行需要為備付金集合賬戶支付利息。但在如何確定利息歸屬問題上出現了巨大爭議：代表消費者利益的觀點認為，客戶備付金所有權已明確由客戶享有，相應利息也應歸屬于客戶。代表支付機構利益的觀點則認為，如果利息歸屬于客戶，支付機構存在吸收存款嫌疑，并且也具有操作難度，還將削弱支付機構的利潤空間。最終現行法回避了利息歸屬問題，實踐中利息一般被約定歸屬于支付機構。目前整治措施要求支付機構客戶備付金賬戶逐步不再計息，防止支付機構變相吸收存款賺取利息收入。

　　3.應建立二級賬戶實現資金透明監控。整治措施提出的辦法可以在一定程度上防范客戶備付金風險，但仍需要完善。除需要對客戶備付金集中統一存管之外，還應該要求存管銀行(商業銀行或中央銀行)為客戶建立二級賬戶，實現對資金的透明監控，同時借鑒美國存款延伸保險制度為客戶提供更有效的保障。

　　按照整治措施的設想，支付機構客戶備付金以支付機構名義集中于一個統一賬戶存放于商業銀行，但沒有要求銀行為每個支付機構客戶(即資金所有人)單獨開設二級賬戶，沒有做到證券結算資金托管中的透明持有模式，因此銀行不能監控總賬戶之下每個客戶的資金交易明細，支付機構仍存在挪用客戶資金的空間。由于商業銀行與支付機構在支付結算方面的業務競爭關系，銀行為支付機構客戶建立二級賬戶掌握每一筆交易數據，雖然可以有效監控資金，但可能遭到支付機構反對而難以實施。替代方案是由其他中立機構，例如中央銀行，來對客戶備付金進行實時監控。但是即使是中央銀行統一監管備付金，也需要在支付機構總的備付金賬戶之下建立每一個客戶的二級賬戶，從而實現透明監控。

　　即使統一的清算平臺(后文詳述)可以監控每一筆資金交易明細，建立二級賬戶還具有另外的優勢：可以借鑒美國存款延伸保險制度，為客戶提供更為有效的保障。按照我國《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》第七條規定，客戶備付金所有權在客戶，但以支付機構名義存放于銀行，因此客戶不直接受存款保險保護。然而，根據《存款保險條例》和《人民幣單位存款管理辦法》(銀發〔1997〕485號)的規定，集合了客戶資金的支付機構備付金賬戶存放于銀行，是單位存款，仍可作為一個整體在銀行破產時獲得最高50萬元的存款保險。在這種情況下，支付機構眾多客戶只能分享這50萬元保險，難以獲得有效保障。

　　美國存款延伸保險制度(pass-through insurance，也被譯為過橋保險)可以為我國提供啟發。美國非銀行支付機構(例如PayPal)的客戶資金也可集中存放于商業銀行，該賬戶為FBO(For Benefit Of)無息賬戶，表明是為他人利益而設立的賬戶。FBO賬戶類似于我國的支付機構備付金集合賬戶，但如果滿足以下條件，存款延伸保險可以在商業銀行破產時，為FBO賬戶資金實際擁有者提供保障：(1)在受存款保險保護的銀行賬戶明確顯示出存管/代理關系；(2)賬戶資金每一位真正所有人(客戶)的身份及資金信息可識別(即建立二級賬戶);(3)賬戶由名義所有人(支付機構)開設；(4)名義所有人作為客戶代理人行事。一旦滿足條件，FBO賬戶的每一位客戶都可享受到最高25萬美元的存款保險。延伸保險制度關鍵在于FBO賬戶的獨立化和二級賬戶的可識別化，如果中國備付金集合賬戶之下能夠建立二級賬戶，借鑒延伸保險制度可以為支付機構客戶提供充分保障。

　　三、支付機構的清算業務及其風險應對

　　(一)支付機構的跨機構清算業務

　　除客戶備付金風險之外，對支付機構的整治重點在于跨機構清算業務。在傳統的結算——清算系統中，商業銀行為其客戶提供資金結算，清算組織(例如中國銀聯)和中央銀行提供跨行清算服務。監管機構擔心非銀行支付機構繞過清算組織和中央銀行而在事實上進行跨機構清算業務，這與目前支付機構與銀行直接連接、支付機構開設多個備付金賬戶相關。傳統清算組織及其搭建的數據傳遞系統類似于“接線板”，便利商業銀行與商業銀行(跨行/跨機構)交換數據，計算應該轉移的資金情況，最終的資金劃撥通過中央銀行調整商業銀行開立在中央銀行的賬戶的頭寸來完成。但是，支付機構與各個商業銀行直接連接，意味著不再需要“接線板”，支付機構與商業銀行建立系統完成支付，然后可以通過調整支付機構在不同銀行的備付金集合賬戶的頭寸，繞過傳統清算系統而直接完成資金劃撥和轉移。

　　假設支付機構的客戶A通過支付賬戶向B付款100元，付款人A將其支付賬戶綁定了X銀行的銀行卡，收款人B綁定了Y銀行的銀行卡。支付機構與X、Y銀行直接連接，并在這兩個銀行都開設了備付金賬戶，如圖1所示。

　　此時，結算—清算存在兩種路徑：

　　1.傳統清算系統提供清算。具體的步驟可以表述為：①A將其X銀行卡內的100元轉入支付賬戶，A的X銀行卡賬戶“-100元”，A的支付賬戶“+100元”，支付機構X銀行備付金賬戶“+100元”；②A將其支付賬戶100元轉入B的支付賬戶，A的支付賬戶“-100元”，支付機構X銀行備付金賬戶“-100元”，支付機構Y銀行備付金賬戶“+100元”，B的支付賬戶“+100元”；③B將其支付賬戶的100元轉入Y銀行卡，B的支付賬戶“-100元”，支付機構Y銀行備付金賬戶“-100元”，B的Y銀行卡賬戶“+100元”。如表1所示：

　　在這種路徑之下，支付機構的X、Y這兩個銀行備付金賬戶都進行了資金變動，需要通過傳統清算組織(中國銀聯)的跨行清算系統完成，并由中央銀行通過調整X、Y銀行在中央銀行設立的賬戶實現最終的資金劃撥。

　　2.支付機構提供清算。支付機構還可以采取更為簡化的步驟：①A將其X銀行卡內的100元轉入支付賬戶，A的X銀行卡賬戶“-100元”，A的支付賬戶“+100元”，支付機構Y銀行(而不是X銀行)備付金賬戶“+100元”；于A將其支付賬戶100元轉入B的支付賬戶，A的支付賬戶“-100元”，支付機構Y銀行(而不是X銀行)備付金賬戶“-100元”，B的支付賬戶“+100元”；③B將其支付賬戶的100元轉入Y銀行卡，B的支付賬戶“-100元”，B的Y銀行卡賬戶“+100元”。如表2所示。

　　因為支付機構與X、Y銀行分別直接連接，并且都開立了備付金賬戶，而此備付金賬戶以支付機構名義開立，并沒有二級賬戶，銀行無法知曉每一筆具體的交易，只知道總賬及其變化。在此路徑之下，支付機構不調整X銀行備付金賬戶數額，而是調整了Y銀行的備付金賬戶，Y銀行只需接受支付機構指令，調整客戶B的銀行賬戶數額即可，因此最終不需要進行X、Y銀行之間的跨行轉賬和清算，也即不需要經過傳統的中國銀聯清算系統。支付機構調整其備付金賬戶頭寸即可完整資金的轉移，完全繞開了傳統的清算系統，成為事實上的清算組織。

　　(二)支付清算為清算機構特許業務

　　清算業務相比于結算業務具有系統重要性，《國務院關于實施銀行卡清算機構準入管理的決定》以及《銀行卡清算機構管理辦法》已經明確規定銀行卡清算為特許業務。對銀行卡清算機構進行準入監管的核心理由在于：第一，銀行卡作為支付工具在我國的使用非常廣泛，銀行卡清算業務包含持卡人、商戶、收單機構和發卡機構的大量金融信息，涉及重大公共利益；第二，銀行卡清算業務系統屬于重要金融市場基礎設施，它需要搭建數據傳遞系統，并連接多個主體，其風險防范和穩定運行對維護支付體系的穩定運行具有重大影響。正是鑒于清算系統作為公共設施的基礎重要性，特別是由于技術等方面的風險，基礎系統發生問題會繼而影響到整個系統中的其他機構，產生風險的傳遞，因此清算機構及其負責的清算系統就具有了系統重要性。國際上頒布了《金融市場基礎設施原則》要求加強風險管理，我國對銀行卡清算機構實施特許監管符合國際要求。

　　傳統的商業銀行跨行資金清算業務由清算機構和中央銀行共同提供，其條件是：第一，中央銀行與各商業銀行連接，商業銀行在中央銀行開設清算賬戶；第二，清算機構建設基礎服務設施(如網絡系統)，并提供數據交換，以便中央銀行通過調整商業銀行清算賬戶頭寸來完成跨行債權債務轉移。按照《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》第八條的規定，支付機構不得為金融機構以及從事信貸、融資等金融業務的其他機構開立支付賬戶，防止支付機構調整金融機構賬戶頭寸來完成資金劃撥，成為“中央銀行”。而支付機構與商業銀行直接連接、在多家銀行開立客戶備付金賬戶，通過調整各個客戶備付金賬戶余額，繞開了中國銀聯的清算系統從事了跨機構清算業務。當然，支付機構也可以成為銀行卡清算機構，但需要經過特許，符合相應的資質條件(對清算機構的要求高于支付機構)。如果沒有經過事前審查而實際上從事了清算業務，則屬于違規操作，并帶來風險。

　　盡管支付機構主要從事小額業務(筆均支付金額約為600元)，但其客戶數量龐大，特別是多達數億的個人消費者和中小商戶，已經與居民生活密切相關。支付機構未經審查從事清算業務，資金無法被監控。具有了金融基礎設施地位的支付機構，一旦自身發生技術/操作風險、市場風險、信用風險，也可能波及系統中的其他機構，包括商業銀行?；ヂ摼W支付機構具有開放性特征，其風險傳染速度更快、傳播范圍更廣，面對眾多客戶和商業銀行，風險一旦爆發，社會影響更為嚴重，因此需要嚴格規范。

　　(三)規范支付機構清算業務主要措施

　　1.規范思路。支付機構能夠從事清算業務主要在于支付機構與商業銀行直接連接，同時又在不同商業銀行開設了多個備付金賬戶。為規范支付機構的清算業務，需要消解這兩項現實條件：第一，打破支付機構與商業銀行直接連接的做法，另行建立統一的清算組織，為支付機構提供數據交換、資金清算服務；第二，對備付金進行集中存管，要求一家支付機構只能開設一個備付金賬戶。按照《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》和《關于實施支付機構客戶備付金集中存管有關事項的通知》的安排，目前這兩項工作都在推進之中。

　　正在建設中的統一清算組織是非銀行支付機構網絡支付清算平臺(以下簡稱網聯平臺)。網聯平臺獲得特許可以從事跨機構清算業務，此后支付機構與商業銀行直接連接開展的業務全部遷移至網聯平臺處理，消解支付機構單獨的違規跨行清算功能，有利于節約連接成本、提高清算效率、監控資金流向。網聯平臺的具體運作有待時間檢驗，而備付金集中存管制度的一些問題亟須明確。

　　2.備付金集中存管可再改進。對于備付金集中存管，目前的方案是要求支付機構將客戶備付金按照一定比例交存至指定機構專用存款賬戶，該賬戶開立在中國人民銀行或符合要求的商業銀行。此項方案確實能夠在一定程度上監控客戶備付金、防止支付機構繞開現有的跨行清算系統而進行資金轉移。但是如前文分析，只要支付機構存在多個備付金賬戶，仍有可能繞開清算系統(無論是中國銀聯還是網聯平臺)，通過調整備付金賬戶頭寸達到跨機構清算的效果，因此應該明確一家支付機構只能開立一個備付金賬戶。

　　就集中存管專用賬戶開立機構而言，如果將所有支付機構的客戶備付金集中存管于一家商業銀行，風險將更為集中。假設支付寶公司出現問題，消費者擔心錢款損失將支付寶賬戶中的余額和理財賬戶中的資金都轉出到各自銀行卡，而同時微信客戶也可能擔心類似問題，也將資金轉出到銀行卡，其他支付機構也面臨同樣問題。此時，如果支付機構只有一個備付金賬戶，這家備付金銀行會面臨巨大的流動性壓力。根據中國人民銀行公布的數據，2016年非銀行支付機構網絡支付金額約100萬億元，對比中國工商銀行17.8萬億元的客戶存款，可見支付數額體量的龐大。因此，盡管支付機構本身不會直接導致系統性風險，但是由于支付機構的客戶備付金都存管于銀行，風險也會傳染到銀行產生流動性危機，如果備付金銀行轉賬資金無法滿足需求，可能波及整個金融市場。

　　目前實踐中一家支付機構有多個備付金賬戶，實際上可以有效緩解銀行流動性危機，但它確實便利了支付機構進行違規跨行清算操作。因此更為有效的措施是要求一家支付機構只能開立一個客戶備付金賬戶，不同支付機構的備付金賬戶開立在不同的商業銀行，分散風險。如果需要全部集中存管，則最好是將備付金賬戶開立在中央銀行。中央銀行作為“最后貸款人”享有理論上的無限流動性，盡管它沒有法定義務救助不是金融機構的支付機構，但可以出于社會穩定的需要提供緊急救助。

　　四、結語

　　之所以整治非銀行支付機構的客戶備付金風險和跨機構清算業務，與其支付結算和清算業務相關。支付機構的結算業務表現為借貸記客戶賬戶數值的記賬過程。支付結算業務本來是商業銀行業務的自然延伸，但它并非銀行本質性業務，不會造成系統性風險，因此支付機構無須接受類銀行監管。支付機構監管核心在于客戶備付金風險，這由其預付機制決定。除需要對客戶備付金集中統一存管之外，還應該要求存管銀行為客戶建立二級賬戶，實現對資金的透明監控；同時借鑒美國存款延伸保險制度，在存管銀行破產時，穿透備付金集合賬戶，為資金所有人提供保險保障。

　　在傳統的結算—清算系統中，商業銀行為其客戶提供資金結算，清算組織和中央銀行提供跨行清算。在非銀行支付系統中，支付機構的客戶賬戶關聯銀行卡進行資金收付，客戶資金以支付機構名義存放于商業銀行備付金賬戶。支付機構與銀行直接連接、開立多個備付金賬戶的做法，便利了支付機構繞開清算組織和中央銀行完成跨機構清算業務。由于清算業務的特別重要性，應該嚴格防范此類風險。目前整治措施在于構建統一網聯平臺、集中存管備付金，但若將所有支付機構的客戶備付金集中存管于一家商業銀行，風險更為集中。更為有效的措施是明確要求一家支付機構只能開立一個客戶備付金賬戶，不同備付金賬戶開立在不同商業銀行，從而分散風險；或者由中國人民銀行進行備付金的集中存管，從而保障資金安全、維護清算秩序。

責任編輯：韓希宇