2018年4月8日上午，北京市西城區金融大街15號熱鬧非凡。這一天，“中國銀行保險監督管理委員會”正式掛牌。這也意味著，20歲的中國保監會和15歲的中國銀監會正式告別歷史舞臺，保險業監管和銀行業監管重新又走到一起。

　　8日上午，中國銀保監會官網正式上線，在新官網的底部，仍保留了原中國銀監會和中國保監會官網入口。此前的4月4日，國務院已經任命郭樹清為中國銀保監會主席，王兆星、陳文輝、黃洪、曹宇、周亮、梁濤、祝樹民為中國銀保監會副主席。

　　銀行保險監管合并的大幕已全面拉開，原銀監、保監的各部門未來將如何整合？身處其中的2萬多名監管人員何去何從？監管政策將如何影響270萬億金融資產和逾千萬從業人員？

　　券商中國記者帶您梳理兩大行業，特別是保險業的監管歷史，并探尋這些問題的答案。

　　“19年后銀行和保險監管終于又在一起了”

　　曾經的保險業監管人士，親歷從央行監管者到保監會監管者轉變，張丙坤（化名）回憶到，當時保險監管職責從央行劃分出來，并成立保監會，背景主要是幾個。

　　從大的環境因素講，上世紀90年代，我國的金融業發展和監管開始與國際接管，當時國際普遍采取的是分業監管模式。

　　從直接動因上看則有幾個，一是1997年第一次全國金融工作會議明確確定分業監管思路，二是中國人民銀行體制改革，三是1998年國務院機構改革。

　　最初，銀、政、保監管職能都在人民銀行，當時人民銀行在各省設有分行。不過這種模式存在一定問題，最突出的是地方政府行政干預人民銀行各地分行，混業監管存在亂象，央行缺乏獨立性等。

　　1992年，隨著國務院證券委和中國證監會成立，證券業監管由兩者和人民銀行共同負責：國務院證券委和中國證監會負責證券市場監管，證券經營機構監管由人民銀行負責。

　　1997年11月，第一次全國金融工作會議確定了“加強金融監管，整頓金融秩序，防范金融風險”原則，進一步確定對金融業實行分業監管。

　　證券業監管方面，將原由人民銀行監管的證券經營機構劃歸中國證監會統一監管，1998年4月，國務院機構改革方案決定，將國務院證券委與中國證監會合并組成國務院直屬正部級事業單位，即后來的中國證監會。

　　保險業監管，也從人民銀行職能中剝離出來，由新成立的中國保監會負責。人民銀行此后則專司對銀行業、信托業的監管。

　　另外，這次金融工作會議還對人民銀行自身機構進行了改革，以建立起在中央政府領導下獨立執行貨幣政策的中央銀行體制。具體為，將人民銀行原有的省分行被撤銷，改成9個大區行，擺脫地方政府行政干預，央行貨幣政策獨立性得以加強。

　　5年后的2003年，中國銀監會成立，將銀行業、信托業監管也從人民銀行剝離，人民銀行承擔金融宏觀監管的角色。

　　成立之初的保監會是國務院直屬副部級事業單位，2003年3月，保監會升為正部級，與中國銀監會和中國證監會平級。金融監管正式形成“一行三會”的格局。

　　保監會1998年11月18日成立之初，陸續從人保系統和人民銀行系統抽調人員到保監會系統。人保系統最典型的，首任保監會主席就是原中國人民保險(集團)公司董事長馬永偉。張丙坤則屬于后者，他在1999年11月離開央行，到上?；I備保監會第一個掛牌的派出機構——上海保監局，當時叫保監辦。

　　巧合的是，美國國會1999年11月4日通過《金融服務現代化法案》，結束了美國實行了66年、對金融業進行嚴格分業管制的歷史，《格拉斯-斯蒂格爾法案》正式退出歷史舞臺。

　　所以當時分管行長送行時說，“我看用不了多少年，我們還會在一起的?！?/p>

　　“19年后銀行和保險監管終于又在一起了?！睆埍と缃窀锌?。

　　從金融業整體監管來看，從1992年到2017年的這個時期，為監管模式的第二個階段，即從混業監管轉向“一行三會”分業監管。標志性事件包括：

　　1992年證監會成立；1998年保監會成立；2003年銀監會成立。

　　1995年3月18日全國人大通過并公布《中華人民共和國中國人民銀行法》。

　　1995年5月10日全國人大常委會通過并公布《中華人民共和國商業銀行法》。

　　1995年6月30日全國人大常委會通過并公布《中華人民共和國保險法》。

　　2017年以后，金融業監管體系再變革，走向第三階段，即，銀保合業監管。標志事件包括：2017年11月，國務院金融穩定發展委員會（金穩會）成立，作為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構。

　　2018年3月，《深化黨和國家機構改革方案》提出：組建中國銀行保險監督管理委員會，不再保留中國證監會、中國保監會，由人民銀行擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度。

　　關于兩會合并，中國人民銀行研究局局長徐忠撰文指出，銀行與保險統一監管是順應綜合經營趨勢的必然選擇。我國金融業綜合經營已成趨勢，銀行與保險深度合作、融合發展的特征明顯。

　　一是銀行與保險產品功能交叉趨同，壽險產品除了傳統的保障功能外，發展出與銀行存款類似的儲蓄功能，成為“儲蓄壽險”。二是銀保合作不斷深化，我國銀行已成為保險銷售的重要渠道，近年來業務發展迅猛，促進人身保險業保費規模、資產規模的快速增長。在此背景下，統一銀行與保險監管是堅持金融業綜合經營方向、順應綜合經營趨勢、落實功能監管并加強綜合監管的必然要求。

　　接下來：職能部門如何整合？

　　牽一發動全身，銀保監管合并之后，還有一系列后續問題要解決。

　　作為一名普通監管人員的李林，對于此次銀保合業監管抱有期待，也心懷忐忑。銀行保險監管合并，首要面臨的是原兩部委的部門整合。李林不知道自己所在部門將在這場合并大潮中被保留還是被并掉，同事們之間也并不常討論這些難以預計的事情。畢竟合并大局已定，大家都能達成默契——做好分內之事最是要緊。

　　一位行業協會人士亦認為，變革時代，變是常態。

　　券商中國記者在采訪中獲悉，目前監管機構內部關于部門整合的意見征集已經開始。

　　兩大監管機構將如何整合，或可從部門設置一窺端倪。從兩大部委各自職能部門來看，原銀監會內部設有28個部門，原保監會設有15個職能機構和2個事業單位，其中一些部門職能明顯重合，例如辦公室、人事部等，這些都或將是部門整合中的重點。

　　具體來看，原銀監會的28個部門包括：

　　辦公廳、政策研究局、審慎規制局、現場檢查局、法規部、普惠金融部、信科部、創新部、消保局、政策銀行部、大型銀行部、股份制銀行部、城市銀行部、農村金融部、外資銀行部、信托部、非銀部、處非辦、財會部、國際部、監察局、人事部、宣傳部、機關黨委、黨校、系統工會、中央金融團工委（系統團委）、機關服務中心。

　　原保監會的15個職能機構包括：

　　辦公廳（黨委辦公室）、發展改革部、政策研究室、財務會計部（償付能力監管部）、保險消費者權益保護局、財產保險監管部（再保險監管部）、人身保險監管部、保險中介監管部、保險資金運用監管部、國際部（港澳臺辦公室）、法規部、統計信息部、稽查局、人事教育部（黨委組織部）、黨委宣傳部（黨委統戰群工部，含機關黨委）。另有2個事業單位，即培訓中心、機關服務中心。

　　銀監會和保監會內設部門對比：

　　不難看出，兩部委有不少職能相同或類似的部門，包括辦公廳、政策研究局/室、法規部、財會部、消費者權益保護局、國際部、稽查局、人事部、機關黨委等。整合或從這些部門中率先開始。

　　而原銀監會和保監會內部門設置的不同，主要來自監管對象的不同。

　　原銀監會根據監管對象的不同類型、體量、業務設置了政策銀行部、大型銀行部、股份制銀行部、城市銀行部、農村金融部、外資銀行部、信托部、非銀部等部門；原保監會對此分類相對簡單，設置的相關部門僅財險部、壽險部、中介部和資金部。

　　這些機構和業務監管部門，因所監管對象不同，或仍保留。不過，不排除有調整。

　　一個方向是，保險業監管部門設置可能向銀行業靠近，比如設置中小險企監管部、外資險企監管部等。今年兩會期間，就有人大代表提出設立中小保險公司監管部門的建議，對保險公司實施差別化監管。

　　不過，還要待中國銀保監會的三定（定職能、定機構、定編制）方案最終確定，才能知曉。

　　地方監管局如何整合？

　　從兩大部委在全國范圍內設立的派出機構來看，據《財經國家周刊》數據，原銀監會目前在全國31個省區市和5個計劃單列市（大連、寧波、廈門、青島、深圳）設立了36家銀監局，于306個地（市）設立了銀監分局，于1730個縣（市）設立了監管辦事處。原保監會下設僅36個保監局和13家地市級分局，監管人員相對較少。

　　隨著銀監會和保監會合并，地方分局的監管職能也將合并。有分析人士認為，銀監和保監的地方監管局的設置很不相同，因此未來的整合可能有兩個方向：

　　一個方向是隨著兩會部門整合進行配套整合，另一個方向也可能根據當地情況因地制宜進行整合。

　　涉及2萬多名監管人員如何重整

　　據《財經國家周刊》報道，整個銀監系統超過2.3萬人，其中會機關600人左右，整個保監系統3000人，其中，會機關不到400人。也就是說，原銀監和原保監監管系統人數超過2萬人。

　　三定方案還未出爐，原銀監會和原保監會的人員如何定崗和調整，還不能確定。從券商中國記者采訪了解的情況看，此次兩會合并，或不會采取“分流”的措施，很可能會通過內部安置消化的方式解決崗位問題。

　　“分流”的一種可能性，在于流向央行。因央行未來要承擔銀行業、保險業重要法律法規和宏觀審慎基本制度的制定，原兩會的政策起草部門人士，可能會被抽調至央行，繼續從事這項工作。

　　可以肯定的是，人員的分流安置可能比職能和機構的確定難度更高。從此前的機構改革看，難點即在于打破利益的博弈。國務院前總理朱镕基曾回憶主持1998年國務院機構改革時遇到的阻力——1997年年底，找幾十位部長逐個談話，沒有一位部長主動表示自己的部門該撤。

　　人員安置方面，1998年機構改革時，各部委分流安置主要通過三條途徑：老公務員提前退休；政府出資讀書，本科畢業的讀碩士，碩士畢業的讀博士，讀書期間各種待遇不變；調入直屬國有企事業單位。

　　此次兩會合并后新的領導班子已經確立，高層阻力已經不存在，但是銀保監會未來下設的各大部門由誰主導，特別是職能相似的部門若合并，原來的兩會部門主任、副主任等如何定崗，再往下的處一級，涉及人數更多，都需要人事安排者足夠智慧。

　　在3月21日中國銀保監會黨委班子成立當天，銀保監會黨委書記郭樹清稱，在組建新機構的“用人”方面，要秉持公平、公正原則和事業至上、人才為本理念選好配強干部。

　　一位監管人士告訴記者，銀行和保險兩大行業涉及機構和從業人數眾多，客戶逾億計。從歷史監管情況來看，即便兩會整合，有些重復部門可能合并，但總體來看監管人員并不算多。

　　而且在監管力量調配方面，由于以前保監會在地市、縣市一級設立的監管力量不足，銀保合并監管后，保險監管力量也可能隨著原銀監分局深入到以前比較少涉足的地市、縣市一級，以加強對這些地區的監管。

　　對銀行、保險兩大行業有何影響？

　　銀行業、保險業是金融支柱行業，二者總資產接近270萬億，從業人員超過千萬人，銀行保險監管合并將會如何影響這兩大行業，也是一個極受關注的話題。

　　券商中國記者在采訪中了解到，多位保險行業人士對監管合并后的政策走向均非常關注，尤其是保險業進入行業性調整期，銀保渠道收縮明顯。保險業內人士大多預期政策會更趨嚴，但他們多持積極態度。理由有多個方面。

　　從長遠來說：

　　理由一：

　　銀行業在金融業內的地位一直以來是最高的，保險業與之受同一機構監管，意味著保險的地位也得到提高，這對保險業是好事情。

　　理由二：

　　目前銀行業的監管更加成熟，以后保險業受到統一標準的監管，有助于行業實現更加合規、穩健的發展。

　　理由三：

　　考慮到保險業近年來出現亂象的一部分原因有監管自身問題，新設立的監管機構對于重塑保險行業監管——塑造一個透明、標準統一的監管，很值得期待。

　　理由四：

　　對于銀行和保險之間的“兩不管”地帶，隨著新監管機構的成立，將能彌補此前監管上的空白，降低風險。同時，穿透、實質重于形式等監管要求，也將更容易落到實處。

　　從近期看：

　　有中小險企人士表示：銀行和保險之間的業務合作、交叉越來越普遍，監管“合二為一”之后，對于推動兩個行業之間的合作，將起到較大作用。比如，產品交叉銷售、資管合作等。

　　對于新監管機構主導下的未來監管環境，保險業界普遍預期只會比現在更嚴。不過，他們對此已做好心理準備，并認為嚴監管并非壞事?！皩τ诤霉緛碚f，是好事，不會有負面影響；對于相對差一些的公司而言，長期影響也是正面的，有助促進經營好轉?！币患掖笮捅ｋU集團高管說。

　　實際上，4月3日下午，中國銀保監會黨委書記、主席郭樹清主持召開黨委（擴大）會議，其中部分提及了銀行保險業下一步重點監管工作：

　　一是進一步細化完善打好銀行保險業攻堅戰行動綱要；

　　二是積極穩妥做好防范化解重點領域風險工作。在穩定的基礎上全力以赴做好結構性去杠桿工作，重點把地方政府和企業特別是國有企業杠桿率降下來，有效控制居民部門杠桿率過快上升趨勢。堅定不移地整治影子銀行和交叉金融，積極推動銀行資產“回表”，同時充分考慮市場反應，合理把握好工作的節奏和力度。嚴厲打擊各種龐氏騙局、非法集資等違法違規金融行為；

　　三是積極助力打好精準脫貧和污染防治攻堅戰。引導銀行保險業在重點服務供給側結構性改革的基礎上，進一步貫徹新發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，積極支持國家重大戰略實施，扎實推進普惠金融、綠色金融發展，助力打好精準脫貧和污染防治攻堅戰。

　　未來，銀行保險合并監管將如何影響兩大行業，值得期待！

　　20年監管改革路

　　此次合并監管之前，銀行和保險監管都曾經歷過由合到分的歷史變遷。最初，準確地說是1984年開始，中國人民銀行履行對銀行業、證券業、保險業、信托業的綜合監管。

　　中國人民銀行是1948年12月在華北銀行、北海銀行、西北農民銀行的基礎上，在河北省石家莊市合并組成的。1983年9月，國務院決定其專門行使中國國家中央銀行職能。

　　1984年起，中國形成了中央銀行、專業銀行（4家，包括中國工商銀行、中國農業銀行、中國人民建設銀行（后中國建設銀行）、中國交通銀行）的二元銀行體制，人民銀行由此負責銀行業監管，直到2003年中國銀監會成立。

　　而中國保險業的監管，其實始于1979年，當時也歸于中國人民銀行職能范圍。之所以要比銀行監管早幾年，主要源自保險業三個階段的歷史沿革（原中國保監會首任主席馬永偉總結）：

　　一是1949—1959年的恢復發展時期。1949年以后，中央人民政府在迅速接管各地的官僚資本保險公司、整頓改造私營保險企業的基礎上，于1949年10月20日成立了中國人民保險公司，作為國有的保險企業經營各類保險業務。

　?。▓D為1949年9月為籌備成立中國人民保險公司而召開的第一次全國保險工作會議代表合影。圖片來自中國人民保險司史文化系列叢書）

　　二是1959—1979年的國內保險業務停辦時期。1958年10月，在全國財貿工作會議上通過的《關于農村人民公社財政管理問題的意見》中，提出“人民公社化后，保險工作的作用已經消失，除涉外保險業務必須繼續辦理外，國內保險業務應立即停辦”。1958年12月，全國財政會議正式作出“立即停辦國內保險業務”的決定。

　　中國人民保險公司從此停辦了國內保險業務，只保留涉外保險業務繼續經營。中國人民保險也歸屬于了中國人民銀行。

　　三是1979年以后。1979年4月，國務院在批轉《中國人民銀行分行行長會議紀要》中，明確提出要開展保險業務。

　?。▓D為在上海召開的貫徹國務院決定“恢復國內保險大會”的主席臺。圖片來自中國人民保險司史文化系列叢書）

　　1979年11月19日，中國人民銀行召開全國保險工作會議，決定從1980年起恢復停辦20余年之久的國內保險業務，同時大力發展涉外保險業務。

　　中國保險業的監管也就是從這個時候開始的，一直到1998年之前，監管都由中國人民銀行負責，這也與我國的金融混業監管時期相伴。

　　1992年之前，我國金融監管處于第一階段：金融混業監管時期。這個時期的標志事件為，1983年9月，國務院決定其專門行使中國國家中央銀行職能，并在1986年頒布了《中華人民共和國銀行管理暫行條例》（于2001年廢止）。其中規定，中國人民銀行作為國家中央銀行，職責包括審批專業銀行和其他金融機構的設置或撤并，領導、管理、協調、監督、稽核專業銀行和其他金融機構的業務工作，以及管理全國的保險企業等。

責任編輯：松崎