隨著經濟全球化進程的加快和國際貿易合作程度的逐步深入，受消費者對海外商品的旺盛需求和中國制造在海外市場暢銷的促進作用，跨境支付業務呈現蓬勃發展態勢。在“一帶一路”合作提倡等政策支持下，國內支付機構通過與國際知名電商平臺、航空公司、酒店、軟件服務商等商戶合作，積極拓展跨境電子商務外匯支付業務，業務規模穩步提升。但相較于國內市場，非銀行支付機構(以下簡稱“支付機構”)在拓展海外市場時面臨著差異化的監管政策環境，涉及到業務資質、市場準入、備付金管理、反洗錢義務和客戶權益保護等方面，對其業務的順利開展形成一定約束和影響。與此同時，維薩、萬事達等國際卡組織，PayPal等境外機構也正積極籌劃布局國內市場，為維護良好的市場秩序、有效防范各類風險，亟需形成一套完善的監管和自律體系對其進行規范管理。

　　國內支付機構跨境支付業務開展情況及面臨的形勢

　　(一)業務規模呈現快速增長態勢

　　在良好的監管政策環境下，國內跨境支付業務發展迅速。自2013年國家外匯管理局發布《關于開展支付機構跨境電子商務外匯支付業務試點的通知》，啟動試點工作以來，共有30家支付機構獲得跨境電子商務外匯支付業務許可，業務服務領域主要涉及貨物貿易、留學教育、航空機票、酒店住宿、旅游服務等方面。中國支付清算協會統計數據顯示，2017年，國內支付機構跨境互聯網支付交易筆數為12.56億筆，金額為3189.46億元，同比分別增長114.7%和70.97%;交易對象所在區域以亞洲、北美、歐洲為主。

　　(二)創新支付產品與服務推廣應用范圍不斷拓寬

　　如支付寶借助全球支付網絡，依托銀聯、維薩、萬事達等境內外卡組織，對全球支付網絡、全球消費者網絡、全球商戶網絡進行整合、構建，最終實現全球消費者買、全球商家賣、用戶高效方便匯款的目的。目前，已服務于包括蘋果、微軟、亞馬遜等知名企業在內的眾多商戶，覆蓋全球27個幣種、30多個國家的應用場景。財付通已在16個境外國家和地區開展了支付業務，支持超過13種外幣的直接結算。

　　(三)業務拓展面臨良好的政策環境和發展機遇

　　近年來，人民銀行、發展改革委、商務部等監管部門針對信息監管、支付清算、通關、物流保稅、電子認證、糾紛解決、經營者行為、示范試點等方面，制定了一系列標準規范和配套管理制度，逐步建立和完善良好的政策環境，有力地促進了支付機構跨境支付業務的發展。同時，隨著國內金融開放的進一步深化，人民幣國際化進程的加快，國內支付行業“走出去”，跨境支付業務面臨新的發展機遇。一方面，“一帶一路”建設的深入實施將為沿線國家支付市場發展帶來新的機遇和變化，推動銀行和支付機構延伸構建金融服務網絡，完善金融基礎設施，豐富支付產品，提升支付效率，防控支付風險。另一方面，境外支付市場的拓展為國內支付技術與標準的“走出去”和推廣應用提供便利條件，有助于在融入全球支付體系基礎上將跨境支付業務做大做強，把國內現有業務、技術標準規范推廣應用至全球范圍。

　　支付機構國內外監管政策比較分析

　　(一)市場主體法律定位

　　國內外主要經濟體對支付機構的法律界定如表1所示，包括機構性和功能性兩類監管界定方式。其中，中國、歐盟、英國、日本等對支付機構采用機構性監管界定方式，即嚴格市場準入要求和業務資質許可、明確市場退出機制等。如歐盟將支付機構視為電子貨幣機構，通過對電子貨幣統一立法來實現對支付機構的監管，主要法律法規包括《電子簽名共同框架指引》《電子貨幣指引》和《內部市場支付服務指令》等;支付機構只要取得歐盟成員國的單一執照，便可在歐盟各成員國通用。英國將支付機構定位為電子貨幣機構，制定了《支付服務條例》《電子貨幣條例》等法律法規，對支付機構的業務許可、資金要求、業務退出等方面進行管理。日本將支付機構定位為資金轉移機構，必須申請登記為“資金轉移商業經營者”。

　　主要國家或地區對支付機構的法律界定

　　美國、澳大利亞等對支付機構采用功能性監管界定方式，即對支付業務流程、產品服務流程等具體環節進行規范。如美國將支付機構視為提供“貨幣服務”的機構，監管重點放在交易過程;對支付機構沒有制定專門的法規條例，而是統一納入現有法規監管體系并進行增補，同時在監管權的劃分方面，采取聯邦和州兩個層面的監管體制。澳大利亞根據支付機構業務模式將其視為消費支付工具提供者納入現有法律架構進行管理;支付機構還需在消費者權益保護方面接受證券和投資委員會的監管。

　　(二)市場準入管理及要求

　　包括中國、美國、歐盟、英國、澳大利亞、新加坡在內的大部分國家或地區均對支付機構采取業務許可制度，如我國規定，非銀行機構開展支付業務須取得《支付業務許可證》;美國從聯邦和州兩個層面對支付機構進行市場準入控制，實行有針對性的業務許可，從事貨幣服務的支付機構需監管機構發放牌照進行管理和規范，所有從事貨幣匯兌業務的機構都必須登記注冊。

　　但歐盟、英國、澳大利亞、新加坡同時對部分市場主體的準入實施豁免制度。如歐盟規定支付機構必須取得銀行業執照或電子貨幣機構執照才能開展業務，但是對小型的支付機構實施豁免。澳大利亞要求支付機構需獲得消費支付工具提供者許可證，規定消費支付工具業務應與其他業務分離，同時必須是在澳大利亞注冊的公司，必須服從《金融部門(數據收集)法》規定的報告要求，向審慎監管局定期提供財務數據;單一用戶儲值不足10000澳元的支付機構免于許可。

　　此外，日本等國家對支付機構準入采取登記制度。在日本從事資金轉移業務，必須申請登記為“資金轉移商業經營者”，并要求支付機構必須是一家國內的股份有限公司或是在其母國進行類似注冊的外國公司，擁有充足的財務狀況，具有能適當和妥善處理業務并符合要求的組織結構，具有確保符合相關法律法規的審核系統。

　　主要國家或地區對支付機構的市場準入方式

　　(三)資本要求

　　目前，國內外主要經濟體對支付機構的資本要求包括注冊資本、初始資本金、保證金、持續自有資金、資本充足率等方面(表3)。其中，國內《非金融機構支付服務管理辦法》規定，擬在全國范圍內從事支付業務的申請人，其注冊資本最低限額為1億元人民幣;擬在省(自治區、直轄市)范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低為3千萬元人民幣;注冊資本最低限額為實繳貨幣資本。在資本充足率方面還規定，支付機構的實繳貨幣資本與客戶備付金日均余額的比例不得低于10%。

　　主要國家或地區對支付機構的資本要求

　　美國對支付機構的資金要求包括資本凈值和特別保證金。一是規定支付機構必須維持不低于25000美元的資本凈值，各州在此數值基礎上可以根據情況設定不同的資本凈值要求;二是要求支付機構必須在申請許可證時提交一定的保證金，來確保其具有足夠的償債能力，保證金數量最多不超過25萬美元。

　　歐盟對支付機構的資金要求包括初始資本金要求和持續自有資金要求。對于發行電子貨幣的支付機構，規定必須具備不低于35萬歐元的初始資金;對于提供除發行電子貨幣外其他服務的支付機構，規定初始資金應不低于5萬歐元。同時，要求電子貨幣機構必須持續擁有自有資金，并規定了最低限額。

　　英國對支付機構的資金要求包括初始資本金要求和持續自有資金要求。一是規定申請許可證的支付機構必須具備不低于35萬歐元的初始資金;二是規定持有許可證的支付機構必須持續擁有不低于35萬歐元的自有資金。對于小型的支付機構，英國采取了較為寬松的初始資本金和持續自有資金要求。

　　澳大利亞聯邦儲備銀行和審慎監管局制定了《審慎標準APS 610》，規定支付機構應滿足最低核心資本要求，核心資本的計算方式以澳大利亞聯邦儲備銀行和審慎監管局決定的最低設立資本和未償還儲值總額5%中較高者為準。

　　(四)客戶備付金管理

　　目前，國內外主要經濟體對支付機構的客戶備付金要求涉及備付金屬性、賬戶管理、投資使用、風險準備金計提等方面(表4)。一是明確客戶備付金不屬于支付機構的自有財產，不得被挪用和占用。二是要求客戶備付金賬戶和支付機構自有資金賬戶進行分離。三是規范客戶備付金用途，如美聯邦要求不得將備付金用于貸款、公司經營或公司破產的債務清償;歐盟規定客戶備付金只能投資于部分安全、低風險的資產，使用備付金數量不得超過自有資金的20倍;英國要求客戶備付金只能投資于主管當局認定的具有充分流動性的低風險資產，投資總額不得超過自有資金的8倍;新加坡規定客戶備付金應投資于高流動性和低風險的資產，例如定期存款或政府國庫券，禁止從事高風險投資;日本規定客戶備付金只能投資于儲蓄機構存款、具有高安全性的資產。四是要求計提風險準備金，如國內要求按季度計提風險準備金，計提比例不得低于其客戶備付金銀行賬戶利息所得的10%。

　　主要國家或地區對支付機構的客戶備付金要求

　　(五)客戶權益保護

　　國內外主要經濟體通過制定和出臺一系列法律法規，明確支付機構需要切實保護客戶合法權益的要求，包括交易安全、知情權、隱私權等。如國內《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》對消費者交易安全、知情權、隱私權等方面進行規定;英國《支付服務條例》明確賦予消費者知情權、阻止權、控制權和補償權等;澳大利亞在《電子資金轉移守則》中對消費者交易安全、信息披露和隱私權的保護進行規定;日本在《資金結算法》中要求支付機構應當制作賬簿和保持記錄，采取安全管理措施防止與資金轉移業務相關信息的泄露。

　　主要國家或地區對支付機構的客戶權益保護要求

　　(六)反洗錢

　　目前，國內外主要經濟體對支付機構的反洗錢要求主要涉及客戶識別制度、可疑交易報告制度、記錄保持和內控制度等方面(表6)。

　　主要國家或地區對支付機構的反洗錢要求

　　如美國要求支付機構必須在成立之日起180日內到FinCEN登記備案，此后必須每兩年重新登記一次;要建立嚴格的客戶身份識別程序、制定有效的反洗錢遵循方案，對超過一定額度的現金交易必須要進行詳細的記錄和申報。英國要求支付機構必須采取合理措施組織和偵查洗錢與恐怖融資等金融犯罪行為，制定了客戶識別、可疑交易報告、記錄保持以及內控等反洗錢制度。新加坡要求支付機構對其客戶進行盡職審查，對儲值工具應當進行記錄登記，并執行鑒別和報告可疑交易的政策和程序。

　　(七)退出機制

　　國內外主要經濟體通過制定和出臺一系列法律法規，明確市場主體的相關退出機制(表7)。如美國《統一貨幣服務法》規定，在某些情形下，監管機構可以撤銷、暫?；蚪K止許可證，同時規定州監管機構可以發布禁止令。歐盟《支付服務指令》規定，在特定情況下，主管當局可以撤銷支付機構經營資格的權利，包括12個月內未實施已獲核準的業務、明確放棄核準或停止從事相應商業活動超過6個月、通過錯誤陳述或非正常手段獲得核準、不再滿足獲得核準的條件、繼續經營將對支付穩定性構成威脅、國內法規定的其他情形。英國《電子貨幣規則》規定，在特定情形下，如獲得許可12個月內沒有開業、通過虛假手段獲得許可、違法開展業務，監管機構可以撤銷業務許可。澳大利亞《支付服務法》規定，如果支付機構不再滿足授予核準的條件、自己提出撤銷申請或已經停止從事相關業務的，聯邦儲備銀行可以發出書面通知撤銷其核準。

　　主要國家或地區對支付機構的退出管理機制

　　啟示與策略建議

　　(一)充分吸取借鑒國際經驗，進一步完善國內支付清算行業監管體系

　　一是提高支付機構有關法規制度的法律層級，增強制度的法律確定性，嚴格業務準入門檻，規范業務經營原則，確保市場主體合規經營，不逾越底線。二是強化對關鍵業務環節的規范管理，針對客戶實名認證、商戶準入、備付金管理、資金交易等方面，細化相關法律法規及業務規則。三是完善客戶權益保障機制，明確支付機構在保障客戶資金交易及信息安全中的責任，進一步完善對消費者隱私權和知情權的保護措施。

　　(二)推動與所在國監管機構的溝通交流，積極開展跨國同業合作，借助國內清算機構網絡促進跨境支付服務開展

　　一是加強與當地監管機構的溝通協調，全面了解市場準入、業務開展等方面的監管制度要求，及時交流溝通業務開展情況;二是嚴格遵守當地關于消費者權益保護、反洗錢及反恐怖融資等方面的法律法規和監管政策，依法合規提供支付服務;三是加強與當地銀行、國內外清算機構的業務合作，充分利用清算機構清算網絡等基礎設施服務，不斷創新跨境支付產品，拓寬海外客戶資源，提高國際競爭力;四是推進國內業務規則和技術標準應用，打造支付工具國際品牌，推動中國支付清算行業繼續“走出去”。

　　(三)加強對境外機構在我國開展跨境支付業務的監管，營造良好有序的市場秩序

　　一是遵循“對等”原則，借鑒國外對清算機構、支付機構的監管經驗，并結合我國支付清算行業規范發展實際，明確境外機構在我國開展跨境支付相關業務的市場準入標準及業務開展要求，歡迎更多的境外機構以資金、技術和智力形式參與國內支付產業服務。二是加強對境外機構在國內支付業務的持續性監管，引導其合規經營，有效防范欺詐交易、洗錢、恐怖融資等風險問題，包括加大對境外機構跨境支付業務真實性的審查力度，完善境外機構跨境外匯支付業務管理制度，加強備付金管理和客戶權益保護等。三是建立健全科學合理的懲戒制度，對違反國內相關法律法規的境外機構，一經查實應予以相應的處罰措施。

　　(四)充分發揮行業協會自律協調作用，推動跨境支付業務規范和技術標準的形成與國際應用

　　一是充分履行行業自律管理職能，結合國內跨境支付業務創新發展最新情況，研究制定跨境支付行業指導性文件，建立相應的行業規則，引導國內支付機構在境外合規開展跨境支付業務，同時對境外機構在國內的支付清算業務進行自律規范。二是加強對跨境支付業務、政策及相關標準的研究，鼓勵和支持會員單位深入開展支付業務創新，積極打造民族品牌，推動相關創新產品和技術標準走出去，更好地服務于全球用戶;三是加強與國際監管部門、行業自律組織的溝通交流，積極了解國際監管動態，適時組織開展國際業務溝通交流、監管合作研討等工作，加強對會員單位跨境支付創新產品和技術標準的宣傳推廣力度，不斷提升我國跨境支付產品或服務在國際上的綜合影響力和競爭力。

　　文 | 業務協調二部 鄭恰

責任編輯：陳愛