央行機構改革之路

　　在銀保監整合落地之際，或許我們需要將目光轉向央行的機構改革之路。雖然相對銀保監“聲勢浩大”的合并，目前可預期的央行改革更多是偏體系內的調整，但動議幾年，遲遲未落地，可見“看起來相對溫和”并不意味著阻力小或者更堅定的決心和快速的執行，我們期待一切塵埃落定。（周鵬峰）

　　導讀

　　有央行系統官員稱，如果撤銷大區行，意味著將有十多個分支行要升格為正廳級，且銀保監會和證監會參照央行規格來設置，如果同樣面臨升格，則中編辦需拿出幾十個正廳級單位和幾十個正廳級干部指標，這與改革方向不匹配。

　　隨著機構改革的推進，今年以來，市場上時有關于央行大區分行的探討。有央行系統人士稱，8月的人民銀行工作會議提及，下半年要推進人民銀行機構按省分設。

　　21世紀經濟報道記者獲悉，實際上早在第五次全國金融工作會議后，央行體制改革的方向便已被確立，即調整人民銀行大區分行體制，按照行政區設立分支機構，適當調整職能整合機構。

　　一位央行地方支行負責人稱，浙江和福建已先行試點，按照分省設置，目前黨務、政務、工會、紀檢等都不屬于上?？偛抗芾??！叭ツ晟习肽陞⒓庸ぷ鲿臅r候，大家基本都統一叫歸省管理了?！绷碛腥A東地區縣支行負責人表示。

　　大區行的設立早在20年前，1998年為了增強執行貨幣政策的權威性和金融監管的獨立性，央行設立了九家一級分行（即大區行，下轄中心支行）。不過在2003年銀監會設立之后，央行大區行體制一度面臨爭議。

　　有聲音稱，設立大區行規避地方政府對信貸及貨幣政策的干預，本意很好，但實踐中效果不佳。從現實情況看，在金融改革的某些方面，缺乏地方政府的支持與配合將很難推進。也因此，近年來“推進央行分省體制改革”的提法時有出現，不過此事推進亦存在現實困難。

　　一位央行系統官員稱，分省體制改革涉及一個重要問題，即十多個支行要升格為正廳級。更關鍵的是，銀保監會和證監會參照人民銀行的規格設置，如果同樣面臨升格，則中編辦要拿出幾十個正廳級單位和干部指標，這與不新增機構、人員、領導的改革方向不匹配。

　　不過，前述地方支行負責人認為，推進分省體制改革并無難處，從內部運作來講，只要把黨務等職能分下來，就能翻牌形成省分行架構，“級別是下一步的事情”。

　　設立與爭議：事關獨立性

　　1998年，按照中央金融工作會議的部署，改革人民銀行管理體制，改革的重點是按經濟區域設立九家一級分行，撤銷省級分行 ， 在省一級設監管辦事處。

　　當年11月18日，第一家跨行政區劃設置的分行——上海分行掛牌成立，一個月后，9家跨行政區設置的分行全部掛牌成立。

　　新設立的九個跨省區市分行為：天津分行，沈陽分行，上海分行，南京分行，濟南分行，武漢分行，廣州分行，成都分行，西安分行。撤銷北京分行和重慶分行，由總行營業管理部履行所在地央行職責。

　　同時，在各個區域的中心城市， 即不設分行的省會城市和原市、地區分行設置中心支行，在縣（市）設立支行。

　　改革后，當時央行機構設置形成了四個級別：總行—大區分行—中心支行—縣支行。具體為1個總行，9個分行（包括20個在省會城市設立的金融監管辦事處），兩個營業管理部（北京和重慶），333個地級市中心支行，1660個縣（市）支行。

　　彼時相關文件稱，建立九個跨?。ㄗ灾螀^、直轄市）分行，有利于增強中央銀行執行貨幣政策的權威性；有利于增強中央銀行金融監管的獨立性；有利于增強金融監管的統一和效能，在跨省范圍內統一調度監管力量，擺脫各方面的干預，嚴肅查處違規的金融機構和責任人，提高金融監管的效率。

　　不過，這項改革在銀監會成立之后引來討論，至2004年左右討論已空前熱烈。彼時社科院金融研究中心副主任王松奇指出，大區行改革參考了美國12個地方聯儲的經驗，但改革后發現，大區行不具備聯儲較強的研究能力和政策制訂、執行能力。由于省會中心支行地位降低，影響力變小，發揮的作用也越來越有限。

　　為此，2004年央行便采取了一些過渡措施：一是機構改革上的“試點”過渡；二是部分業務上的“回歸”過渡。2004年央行將鄭州中心支行、石家莊中心支行、杭州中心支行、福州中心支行和深圳中心支行由副局級升格為正局級。調整后，五家中心支行由總行直接管轄。

　　業務上，2004年4月下旬，央行內部下文給各大區行：自5月1日起，貨幣信貸職能由此前的大區管理，改為由省會中心城市支行負責各省地市支行的貨幣信貸和金融市場管理，并直接向總行負責。

　　“可以說，除了各中心支行的人事權仍歸大區行外，其余大區行具有的職能下面的省中心支行基本上都有，和1998年（設立大區行）前大體一致?！北藭r一中心支行人士說。

　　經過此輪調整，原有的總行—大區行—中心支行—縣支行的行政管理架構已被打破?！艾F在沒必要議論原來央行大區行改革的功過，從內部來看，大區行改革是超前的。原來主要是為了解決央行獨立性，現在看來并不容易?！币晃谎胄邢到y人士對21世紀經濟報道記者表示。

　　調整動議：福建、浙江已試點

　　此后，關于調整大區分行的提法時有出現。2012年，時任央行鄭州中心支行行長計承江表示，撤銷大區分行、恢復省分行體制迫在眉睫。

　　2016年4月，央行官網公布的通報中提及，結合金融監管體制改革，推動恢復人民銀行分支機構分省管理體制。今年8月1日的人民銀行工作會議上再次提到，推進人民銀行機構按省分設。

　　據21世紀經濟報道記者了解，本次關于央行改革方向的定調在第五次全國金融工作會議后作出。一位央行人士認為，調整大區分行體制應就是撤銷大區行，按行政區劃設立分支機構有可能按省設立分支機構，適當調整職能有可能將以前大區行的職能落到按省設立，“實際上今后有可能翻個牌子，將中支翻為省分行”。

　　前述支行負責人稱，目前大區行管理的主要是黨委、團委、紀檢、工會、內審，剩下的業務都是分省管理的。從人民銀行內部運作來講，只要把這幾個職能分下來，就是完整的省分行架構。

　　“下面對大區分行基本沒有感覺，業務、考核都沒有關聯，只有人事、紀檢有些關聯，入行手續在分行辦理?！币晃谎胄谢鶎訂T工對21世紀經濟報道記者表示。

　　實際上，目前福建、浙江等部分中支已經實行按分省管理。一位華東地區央行人士稱，2016年就調整了，這是人民銀行內部的事情，沒有對外發布過?！胺质」芾砦募菦]看到過的，不過是會議上明確了一下，以后就回歸到分省。據說今年是要改革的，不過目前還在等三定方案?！鼻笆隹h支行負責人稱。

　　21世紀經濟報道記者注意到，在央行最新的人員錄用招考（招聘）公告中，有上?？偛亢桶虾７中械?大分行轄區，不過9大分行中，只有上海分行沒有“分行機關”相關信息。與此同時，央行2017年年報顯示，目前有分行、營業管理部10個，省會（首府）城市中心支行20個，副省級城市中心支行5個，地（市）中心支行316個，縣支行1761個。這其中分行8個，上海分行不在其中。而上海分行分管的正是浙江、福建地區。

　　前述地方支行負責人稱，目前只有上?？偛?，不過對外有上海分行的牌子，以保持對外九大分行的完整性。2005年，央行上?？偛砍闪?，主要以上海分行為基礎進行組建，為總行有機組成部分。

　　需要說明，此次大區行的調整動議，并非孤軍奮進，大背景是機構改革。今年3月13日，國務院機構改革方案提出組建銀保監會，不再保留銀監會、保監會，同時將銀監會和保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入央行。當前，銀保監會和央行的“三定”方案備受市場關注。

　　此前，另一個關于央行體制改革的傳言備受關注，即央行縣支行可能會劃歸銀保監會，目前央行有縣支行1761個，共計43951人。多位央行人士透露，行內高層此前回應稱，目前沒有做相關事情，近段時間改革主要涉及上層部門。10月18日，銀保監會派出機構“三定”工作有了新進展，有南方監管層人士對21世紀經濟報道記者表示，未來銀保監應該會延伸到縣級，很可能整合縣級央行的支行人員，成立縣市級的銀保監支局。

　　行政級別是問題但無礙改革

　　改革也面臨一定阻力?！胺质◇w制改革提了很久，有可能真的來，也可能不來，所以這個事還不好說，因為3年前就覺得當年都會解決?！鼻笆鲅胄邢到y官員稱。

　　他說，原來一直是有分省體制改革方案的，今年初應該就在推動了，不過改革涉及一個很重要的問題——如果撤銷大區行，意味著將有十多個分支行要升格為正廳級?！把胄幸还?6個正廳級單位，如果調整，可能還有15個單位面臨升格?！?/P>

　　更關鍵之處在于，銀保監會和證監會參照人民銀行規格來設置，如果同樣面臨升格，則中編辦需拿出幾十個正廳級單位和幾十個正廳級干部指標，這與不新增機構、人員、領導的方向不匹配。

　　不過前述支行負責人認為，級別問題阻礙不了大區行改革，可以先進行省分行改革，級別問題以后逐步解決?！靶姓墑e是特殊問題，按這次的幾個機構改革來看，是收縮改革，編制、領導、部門都縮，所以今后人民銀行省分行翻牌，不可能說翻完后，都解決正局級，肯定是按照科學調整、統籌規劃的原則來做?！彼f。

　　不論級別是否會對改革形成影響，前述央行人士認為，與金融業大事相比，央行機構改革的重要性要小得多?，F在金融方面的重點工作：一是防范金融風險，二是促進金融服務實體經濟。

　　即便如此，改革仍令人期待。前述縣支行負責人稱，現在中國區域經濟的特點很明顯，比如上海與福州，西安與西寧差異都較大，因此貨幣信貸政策還是要有差異。按行政區劃設立分支機構，將使得貨幣政策實效性得到提升。

責任編輯：曉麗