【作者為中央財經大學教授，本文首發于《中國經濟報告》2019年第1期（國務院發展研究中心主管），更多內容參見鄧建鵬 等：《區塊鏈國際監管與合規應對》，機械工業出版社2019年2月版】

　　內容摘要：美國聯邦層面對于區塊鏈的監管機制和政策，主要是由若干機構之間協作，在各自職責范圍內打擊違法違規行為，彌補各種監管漏洞，防止商業機構或個人監管套利。美國政府部門出臺或執行的監管政策有實用主義傾向。在對區塊鏈這種新興領域尚未達成高度共識之前，監管機構不會下達一刀切式的極端政策。美國的監管機制說明，《證券法》包容性概念有助于監管；證券監管機構是區塊鏈領域適宜的主導性監管機構；在實用主義思路下，中國可以適當引入監管沙盒機制。

　　關鍵詞：美國；區塊鏈；監管政策；實用主義；監管沙盒

　　Abstract: At the US federal level, the regulatory mechanisms and policies for the blockchain are mainly coordinated by several agencies to crack down on illegal violations within the scope of their respective functions and responsibilities, to make up for various regulatory loopholes, and to prevent commercial organizations or individuals from engaging in regulatory arbitrage. There is a pragmatic tendency in the regulatory policies introduced or enforced by US government agencies. Regulators will not set on a “one-size-fits-all” extreme policy until a high degree of consensus has made on the emerging field of blockchain. The US regulatory mechanisms show that the inclusiveness of the Securities Law helps to enhance supervision, and the securities regulator plays a leading role in the field of blockchain. China can appropriately introduce the Regulatory Sandbox out of pragmatism.

　　Keywords: the United States; blockchain; regulatory policy; pragmatism; Regulatory Sandbox

　　The American Regulatory Mechanisms and Policies for the Blockchain and their Evaluation

　　一、引言

　　區塊鏈是近十年來互聯網與信息技術領域出現的偉大創新，推動信息互聯網向價值互聯網的轉型，可能在諸多產業領域影響甚至挑戰現行模式和制度。其近年來得到諸多國家、機構和個人重視。在區塊鏈技術快速發展的同時，也帶來諸多風險。和互聯網革命不同，比特幣――區塊鏈技術產生伊始，并非完全技術中立或價值中立，其自帶一定的金融風險。發展至今，區塊鏈尤其在虛擬貨幣、虛擬貨幣交易所和ICO（包括各種變相的ICO）領域，風險巨大。因此，這個行業受到諸多國家金融監管機構重視。

　　美國是世界區塊鏈創新創業的領頭羊，同時一直是區塊鏈和加密虛擬貨幣的主要參與國，也是ICO最重要的發行和目標市場。據Cryptowatch報告，2018年上半年，美國是虛擬貨幣交易額最大的國家，交易額高達838億美元。美國相關監管部門一直密切注視區塊鏈、ICO與虛擬貨幣的動向，近年來頻頻出手，逐步強化對其監管的職責，并類比證券市場，強化對虛擬貨幣在運營牌照、證券發行注冊和稅收等一系列層面的監管。加之美國的監管政策對全球有巨大影響力，因此，其任何監管政策動向，均值得從業者研究和關注。

　　不過，此前國內涉及美國區塊鏈監管的研究，或限于研究美國單一州虛擬貨幣的規制，或者限于討論某種虛擬貨幣在美國法下是否存在證券化傾向；或對美國某一州相關法規的翻譯。同時，由于時效性等因素，個別研究已然跟不上當下美國最新監管趨勢。為此，本研究結合美國近一兩年來最新發展動態，全面梳理與分析其聯邦層面的監管政策，并作相應思考與評估，以期為中國政府未來將區塊鏈納入長效監管機制提供些許啟示。

　　二、聯邦的監管與立法機制

　　美國是由50個州和1個特區(哥倫比亞特區)組成的聯邦制國家。與中國、韓國或日本等國家的中央金融監管體制不同，美國監管立法上分為州立法與聯邦立法，州的立法獨立于聯邦政府的立法。所以在美國經營虛擬貨幣業務和ICO，要分別滿足聯邦層面以及美國各州層面的法律監管要求。其中，聯邦層面的法律監管具有全局性和根本性，尤值得重視。

　　就聯邦層面對區塊鏈領域的監管而言，主要監管機構包括美國證券交易委員會(Securities and Exchange Commission, SEC)、商品期貨交易委員會（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）、美國國內稅務局(Internal Revenue Service，IRS)和金融犯罪執法網絡司(Financial Crimes Enforcement Network, FinCEN)等。其中，SEC負責美國證券監督和管理工作，是美國證券行業最高監管機構，具有準立法權、準司法權和獨立執法權。CFTC主要職責和作用是負責監管美國商品期貨、期權、金融期貨、期權市場，保護市場參與者和公眾不受與商品和金融期貨、期權有關的詐騙、市場操縱和不正當經營等活動的侵害，保障期貨和期權市場的開放性、競爭性的和財務上的可靠性。

　　SEC和CFTC聯合起來的監管職能近似中國證監會，其對虛擬貨幣的態度代表美國的整體立場。作為聯邦政府對金融市場的監管機構，SEC與CFTC肩負為投資者和市場參與者建立監管環境的責任，以促進創新、市場誠信和消費者信心。為此，SEC在虛擬貨幣、ICO和相關資產監管方面采取一系列措施，比如要求虛擬貨幣交易平臺登記注冊。SEC認為部分項目方發行的token屬于證券法的監管范圍但沒有注冊，叫停多起ICO。

　　在2018年，SEC和CFTC合作，逐步加強對區塊鏈領域監管。2018年1月，SEC和CFTC發布《關于對虛擬貨幣采取措施的聯合聲明》，兩家機構將繼續打擊虛擬貨幣領域的違法行為。聯合聲明提到，不論是以虛擬貨幣、代幣還是其他名義開展的違法違規行為，SEC和CFTC都要進行穿透分析，判定其業務實質并依法采取監管措施。此外，兩家監管機構多次向投資者發布警示公告，提示市場操縱和欺詐風險。同月，CFTC對三家虛擬貨幣交易平臺提起訴訟，稱其欺騙客戶并違反了大宗商品交易規則。2018年2月， CFTC在虛擬貨幣及區塊鏈監管討論會議上宣布成立虛擬貨幣委員會和區塊鏈委員會，前者重點關注虛擬貨幣行業，后者則加強區塊鏈技術在金融領域的應用。

　　IRS主要是從稅收政策方面將虛擬貨幣納入監管規范。IRS在2014年發布有關使用虛擬貨幣交易的稅收指南（即2014-21號文件），指出在“一般情況下，出售或交換可兌換虛擬貨幣，或使用可兌換的虛擬貨幣支付現實生活中的商品或勞務，都將帶來稅收責任?！倍愂罩改蠈⑻摂M貨幣定義為一種廣義的“財產”，通常適用于財產的稅收條款也適用于虛擬貨幣交易，納稅人需每年自行申報繳稅。

　　在2017年1月15日，美國知名虛擬貨幣交易平臺Coinbase的首席執行官布萊恩阿姆斯特朗透露，IRS向該公司發送一份傳票，要求其在三年的時間內將所有美國用戶的賬戶信息公布以滿足其征稅目的的需要。阿姆斯特朗認為IRS的傳票要求過于廣泛，且“錯誤地暗示了”所有的比特幣用戶都在以投資數字貨幣的方式來逃避稅收。幾個月后，經過Coinbase的抗爭努力，97％的平臺用戶信息免于被公開的命運。

　　IRS于2018年2月成立調查小組，負責審查虛擬貨幣交易所的逃稅行為，并與國際刑事組織一起調查無執照的交易所。2018年3月，IRS再次發文重申2014年的文件精神，提醒納稅人從虛擬貨幣交易中獲得的收入必須在所得稅申報表上進行申報，并提出不申報的后果──未申報虛擬貨幣收入的納稅人可能會受到審計或需要支付“罰款與滯納金”，不正確申報虛擬貨幣交易收入將面臨刑事指控。

　　美國財政部下屬的金融犯罪執法網絡司(FinCEN)則主要通過適用《銀行保密法》（Bank Secrecy Act），監管虛擬貨幣交易，即將虛擬貨幣經營者視為資金服務業務中的資金傳遞商（money transmitter）進行監管，其目的為反洗錢、防止非法交易與防止資助恐怖主義活動發生。早在2013 年 3 月 18 日，FinCEN發布了一份指南，對《銀行保密法》在創造、獲取、分銷、交換、接受或轉移虛擬貨幣的主體和行為的適用問題上進行了明確。在2015年5月，FinCEN宣布將對資金傳遞商實行首輪《銀行保密法》審計。

　　美國擁有幾乎世界上最嚴厲的反洗錢法規，大量金融機構因執行反洗錢不力而曾遭遇巨額罰款。根據《銀行保密法》，如果銀行客戶在24小時內通過一次性現金交易，或者通過多次關聯交易總額超過1萬美元，則銀行必須上報。 據報道，一名加利福尼亞州的比特幣交易員因通過比特幣兌換服務向900名美國人出售價值75萬美元的比特幣，由于他未按要求注冊涉及大額資金轉賬的執照，觸犯反洗錢法規，因此面臨洗錢和非法匯款的指控。

　　美國50個聯邦州執行著各自的規則，對于監管區塊鏈的相關風險各具不同態度和政策。有些州的相關立法走在聯邦政府前面，比如紐約州、加利福尼亞州和北卡羅萊納州等均已相繼制定針對虛擬貨幣商業行為監管的專門法規。

　　三、聯邦層面的監管態度和規則

　　自2017年以來，美國監管部門對待虛擬貨幣和ICO領域的監管逐漸加強，特別是SEC頻頻出手，將證券類代幣納入監管范疇。同時監管部門注重發布投資人風險警示信息，并重點打擊欺詐類型的非法虛擬貨幣。

　　2017年12月11日，SEC主席Jay Clayton公開發表個人聲明——《關于加密數字貨幣和ICO的聲明》，他承認的確并非所有加密貨幣都屬于證券，但同時警告，僅僅取名“代幣”或使之具有購買力并不足以將其排除在證券范圍之外。如果這些代幣能基于第三方經營活動而獲得潛在收益，它們便具備證券屬性。Jay Clayton認為，從總體看，ICO涉及證券的發行與銷售，因此應符合證券法有關證券登記與投資者保護的要求，但至今卻沒有ICO在SEC注冊。他明確表示已要求證監會執法部門在ICO領域大力巡查，同時建議針對違反證券法的ICO采取執法行動。Jay Clayton還針對普通投資者和專業投資者提出不同的預防風險方式。

　　2018年4月26，在美國眾議院舉行的“審查加密貨幣和ICO市場”聽證會上，SEC和眾議院金融服務委員會的成員就ICO監管進行討論。雖然SEC公司財務部主管 William Hinman表示，虛擬貨幣和ICO領域“繼續發展”不可忽視，“我們應該尋求均衡方法，保護新型融資方式，同時確保對投資者保護?！钡娮h員大都對ICO采取敵視態度甚至認為其影響了現在IPO數量。在2018年6月份，美國國會通過SEC的決議，成立美國虛擬貨幣交易委員會ASEC，旨在扼殺空氣幣、騙子幣和無用幣等非法虛擬貨幣，預計2018年將扼殺市面上99%的虛擬貨幣。AESC逐步約談交易平臺GDAX、POLONEIX、KRAKEN、GEMINI等交易機構和虛擬貨幣發行商，使虛擬貨幣遭遇暴跌。

　　四、豪威測試確定代幣屬性

　　在美國開展ICO項目，發行人往往面臨豪威測試（Howey Test）考驗。豪威測試是判斷某種金融工具是否為“證券”的有效手段，若被判定為投資合同則被定義為證券，需要按照美國證券法的規定注冊。豪威測試主要包括以下4個判斷條件：1） 利用金錢投資（Investment of Money）；2） 投資于一個共同的企業（Common Enterprise）；3） 期望使自己獲得利潤（Expectation of Profits）；4） 僅由于發起人或第三方努力（From the Efforts of Others）。滿足上述四個條件，即可認定發行的代幣為投資合同，屬于證券。如果加密貨幣通過Howey測試，屬于證券，則必須根據證券法規定在SEC加以登記，除非能夠舉證該證券或該交易滿足證券法指定的豁免條件。與中國不同，美國聯邦證券法對證券定義非常廣泛。通常被視為證券的有：股票、票據、債券、其它典型的股權和債務工具以及任何形式的投資合同。

　　例如，2017年7月25日，SEC根據1934年證券交易法第21（a）條發布了著名的對DAO認定為證券的調查報告，基于“實質重于形式的原則”，針對Howey規則如何認定代幣為證券做了詳盡闡述，因為滿足上述四個條件，DAO代幣被歸類為證券，其開發項目需要辦理證券登記。不過SEC只是就此提出風險警示，并未處罰DAO項目負責人。

　　2017年12月11日，SEC發布對Munchee的ICO 調查報告，同樣參照了豪威測試，認定其屬于證券而非商品。MUN代幣基于Munchee的一款美食點評軟件發行，其主要強調MUN代幣在未來搭建平臺中的“功用”。但是SEC認為，單純稱之為“功用”代幣并不意謂其發行的代幣不是證券，根據豪威測試，MUN被認定為代幣，Munchee未大規模發行即被叫停。

　　五、對投資者的風險教育和警示

　　美國聯邦機構在監管過程中，一項很重要的工作就是加強投資者風險教育和警示，減少欺詐行為得逞的可能。SEC承認ICO背后的技術手段可能給金融交易市場的融資提供有效手段，同時，認為ICO缺少監管，存在很高的欺詐和市場操縱風險，因此在其官網為投資者提供3R信息，包括風險（Risks）、獎勵（Rewards）和責任（Responsibilities）。

　　2013年7月，SEC向投資者發出《使用虛擬貨幣的龐氏騙局》警示，該警示主要源于當時SEC控訴Shavers案件。Shavers在比特幣論壇上發起一項比特幣的套利活動，向投資者承諾每周高達7%的利息回報。經過SEC調查，返還給投資者的利息來自于新投資者支付的比特幣，Shavers使用了資者的資金用于自己的個人日常消費和賭博，SEC認為Shavers違反了1933年證券法第5（a），5（c）和17（a）條，1934年證券交易法第10（b）條和交易法第10b-5條。

　　2014年5月，SEC在其子網站investor.gov向投資者發布比特幣和其他虛擬貨幣相關投資提醒。它向投資者介紹什么是比特幣，并提醒比特幣投資者應考慮到的欺詐風險，特別是在面對具有高投資回報、不請自來的推銷、未經授權的賣家、沒有凈值或收入要求、超高回報率和立即買入的壓力等特征的代幣。

　　2017年7月，SEC宣布開設ICO投資者公告頁面（ICO Investor Bulletin），專門對投資者進行區塊鏈、ICO相關知識普及，發布相關信息以及提醒投資者需要考慮的關鍵點。2017年11月，SEC發布《投資者警示：名人代言》。警示的內容表明，隨著ICO火爆，很多區塊鏈項目開發團隊為吸引更多投資人，邀請社會各界名人為其項目代言。這表明存在名人和其他人潛在非法推廣ICO和其他投資，并提醒投資者不要僅據名人代言做投資決策。

　　六、ICO與交易所的監管

　　對于ICO發行的代幣，美國首先要求通過豪威測試確定代幣屬性，據其性質主要可分為商品性通證和證券性通證，并納入相應監管體系。依事實情況與具體環境界定為“證券”的代幣將納入SEC監管，與其相關的ICO和交易平臺需要依照證券法登記注冊。

　　在ICO注冊要求方面，2018年2月，美國連續舉辦了2場關于區塊鏈的國會聽證會，SEC主席指出，未注冊的ICO違法，并否認曾批準和將批準ICO。2018年3月，美國舉辦第三場關于加密貨幣的聽證會，主要內容包括區分代幣資產（ICO代幣）和虛擬貨幣。相關人士認為虛擬貨幣如BTC、ETH、LTC和BCH應當被定義為電子貨幣而非證券。。

　　SEC對交易平臺的注冊提出要求。2018年3月，SEC發布關于“潛在的非法虛擬貨幣交易平臺”的聲明。對虛擬貨幣交易平臺上線的代幣，如果符合證券法項下的證券，則為該“證券類”數字代幣提供交易服務的平臺必須根據證券交易法規定，履行登記注冊義務，或存在豁免登記的情形。美國一些虛擬貨幣交易所已經行動起來。2018年6月加密貨幣交易所 Coinbase 宣布它將以經紀自營商的身份向 SEC 注冊，成為受美國政府監管的區塊鏈證券交易平臺，目前正在等待聯邦當局批準。獲許可后，Coinbase 將在 SEC 和 FINRA 監管下運行，這樣Coinbase 將可以開展更多種類服務，比如加密證券交易、保證金和場外交易（OTC）等。

　　根據SEC的說法，涉嫌欺詐的核心是，該公司的營銷活動非法并且公開宣傳并要求投資者使用他們的代幣，這使投資者相信他們對代幣的投資可帶來回報。SEC要求“證券類”虛擬貨幣交易平臺必須在SEC注冊，防止欺詐和操縱市場行為，SEC也會進一步關注其合法性。

　　2017年9月，SEC向兩家ICO（REcoin和DRC）的創始人提起欺詐指控，稱REcoin和DRC對于他們收到總投資做了虛假陳述，而且他們的代幣并沒有基于區塊鏈技術支撐。REcoin聲稱其以房地產作為投資標的，DRC（Diamond Reserve Club）則聲稱其以鉆石為投資標的向投資者籌集資金，但是兩家企業均沒有任何商業運轉。同時，REcoin聲稱其發行已經通過律師、專業人員、經紀人、會計師的審核，實際上其并未聘請任何一位前述專業人士評估其發行文件。因涉嫌虛假陳述，SEC最終凍結了創始人的資產并返還投資人，被告同意禁令，并同意支付罰款。

　　2017年12月，SEC下屬機構網絡部（Cyber Unit）首次出手，向聯邦法院提交刑事申訴，并獲得緊急資產凍結許可，終止一個名為PlexCoin的ICO，該公司基于虛假陳述，在不到一個月的時間向成千上萬的投資者籌集多達1500萬美元。2018年1月，AriseBank在進行ICO過程中，因隱瞞高管的犯罪行為、虛假承諾購買保險賬戶等違規行為被SEC暫停，法院批準了緊急凍結AriseBank及其部分高管的資產（包括虛擬貨幣）。

　　2018年4月，SEC對區塊鏈項目Centra（CTR）創始人Sharma和Robert Farkas提起指控，其在去年發行CTR代幣涉嫌虛假陳述，發行未經批準的證券產品。兩位發起人聲稱，項目會發行CTR代幣支持的借記卡，該借記卡具有Master和Visa的使用功能，使得用戶可以將任何存儲在其“銀行”的代幣轉為美元或者其他法定貨幣。刑事當局指控并已逮捕了上述兩名嫌犯。

　　2018年3月份開始，SEC開始向超過80個涉及ICO的公司和個人發送傳票，要求提供這些ICO架構具體細節，包括預售（pre-sale）和銷售環節（sale），甚至包含投資人信息。這些公司和個人不僅包含ICO公司，也有幫助發行ICO的咨詢公司、律師事務所以及加密貨幣投資基金（例如TechCruch），地區涉及波士頓、紐約和舊金山等。根據TechCruch 設立人Arrington稱，其收到了傳票，但是其投資并沒有被波及，政府更重要的是要摸清楚到底如何監管ICO。

　　七、監管機制的特征、思考與啟示

　?。ㄒ唬┍O管機制特征總結

　　圍繞區塊鏈行業，美國擁有全球最為豐富和最為活躍的產業鏈──有區塊鏈創業和投融資“圣地”硅谷；有全球知名的虛擬貨幣交易所Coinbase；有區塊鏈知名網絡媒體Coindesk；有持有巨額比特幣的風險投資機構DFJ（德豐杰）；有總融資居世界首位的ICO；有數量居世界前列的區塊鏈專利；有區塊鏈和虛擬貨幣行業極具研究深度的非盈利機構Coincenter；有首次受到監管的比特幣期貨交易，等等。針對區塊鏈的相關監管，美國聯邦和各州監管機構控制相關風險，鼓勵與穩步推進行業創新，世所矚目！

　　在聯邦層面，針對區塊鏈相關風險的監管，美國監管特征是若干機構之間協作監管。各機構間主要根據自身的職責進行監管工作安排和分配。如前文所述，美國SEC在該領域擁有全面且重要管轄權，比如直接叫停某些ICO，甚至對其發出指控，批準是否通過比特幣ETF基金，等等；CFTC手握監管現貨市場欺詐和市場操縱的能力，擁有監管衍生品的權力；FinCEN有檢查所有交易所執行KYC/AML的權力；聯邦貿易委員會有義務對任何與誤導性廣告相關的消費者保護行為負責。各機構互相協作，盡可能彌補各種監管漏洞，防止商業機構或個人監管套利。當然，各機構從各自角度出發，對虛擬貨幣的判斷各有千秋。比如SEC視某些虛擬貨幣屬于證券；從征稅角度，IRS視虛擬貨幣為財產；CFTC視虛擬貨幣為商品。

　　美國政府在出臺或執行監管政策時，比較慎重。在對諸如虛擬貨幣這種新興領域尚未達成高度共識之前，監管機構不會下達一刀切式的政策。比方，美國ICO融資總量位居世界全球首位，在缺乏全面監管規范之前，美國與曾經的中國一樣，在該領域出現許多欺詐事件。不過，盡管SEC叫停了多起涉嫌詐騙或者證券的ICO項目，但是很少直接起訴這些項目發起人，結局往往是這些ICO項目發起人把募集到的虛擬貨幣退還投資者了事。SEC于ICO并未“一刀切”式的直接下達禁令，主要是根據ICO項目的具體事實和情況，判斷ICO項目方出售的代幣是否為證券。如果是證券，則認為應受到聯邦證券法約束。

　　國會聽證會傳達的精神與前述監管機構的慎重態度一脈相承。美國立法機構遲至今日，并未針對區塊鏈領域出臺相關法律。但是，國會一直密切跟蹤該領域最新進展，為制定詳細法律，實施有效監管，控制區塊鏈領域的風險和鼓勵區塊鏈行業發展作準備。

　　具體而言，美國國會下屬金融服務委員會與農業委員會于2018年7月18日就虛擬貨幣舉行兩場聽證會，分別以“虛擬貨幣的未來”和“加密貨幣：數字時代新型資產監管”為主題?！疤摂M貨幣的未來”聽證會研究美國政府應在何種程度上將虛擬貨幣視為貨幣，以及虛擬貨幣對國內外經濟的潛在影響。小組委員會評估各國央行使用虛擬貨幣的優缺點，以便更好了解虛擬貨幣與實物現金的未來。虛擬貨幣的優點一直備受爭議，美國必須研究將虛擬貨幣視為貨幣的程度，以及虛擬貨幣在國內和全球的潛在用途。國會應該在建立某種形式的法定虛擬貨幣這個問題上進行盡職調查。

　　“虛擬貨幣：數字時代新型資產監管”聽證會的目的是闡明虛擬資產的前景和作為一種嶄新資產類別所面臨的監管挑戰，以運用相關新技術推動各類商品市場發展。本次聽證會就區塊鏈技術的復雜性向監管機構提供了充足的信息。上述聽證會表達了美國政府具有一定的危機意識，希望將來通過有效的法律監管，特別是以區別和靈活對待的方式，在新興領域持續保持全球領先優勢。

　　在虛擬貨幣相關的稅收政策方面，美國政府積極跟進，其詳細而完善的規則，令人驚嘆。IRS提出美國公民不申報虛擬貨幣相關稅收的后果，一方面避免了個人或機構借虛擬貨幣逃稅，另一方面代表了政府正式承認虛擬貨幣具有財產法律地位，在未來的司法方面起到了一定的指引作用。

　?。ǘ┍O管機制對中國的啟示和思考

　　美國經驗對中國有借鑒意義。在當前，中國監管機構事實上面臨著兩難困境，一方面，受監管機構對虛擬貨幣持負面態度的影響，中國稅法及稅務機構無法及時跟進，針對虛擬貨幣制定詳細的征稅規則，立法者亦未曾考慮如何將之納入既有稅法體系，這使得存在通過支付虛擬貨幣，導致部分稅收流失，以及在現行法律體系下此種合法避稅成為可能。在另一方面，如果監管機構正面承認虛擬貨幣的財產法律地位，賦予其積極看法（比如可用之抵押或保險，等等），則可將之納入稅法規范對象，免除稅收流失。中國作為人口與經濟體量的大國，在虛擬貨幣和區塊鏈領域的影響力舉足輕重，中央金融監管部門任何對虛擬貨幣的表態，均可能引來軒然大波，甚至引發民眾炒幣∕賣幣狂潮。幣價暴漲暴跌則反過來可能沖擊金融穩定甚至社會穩定。此或是中國政府對該領域監管慎之又慎的重要原因。

　　此外，區塊鏈技術與其它金融科技行業有所差異，尤其是其去中心化特色，使得監管者單純直接叫停某些業務，其在短期內或可防范相關風險，長期效果則有待商榷。對類似問題，有研究者認為，那種全盤禁止的監管方式能控制虛擬貨幣的風險，但卻抑制了金融創新，不符合金融發展的趨勢，只是當前階段的權宜之計。參考美國監管經驗，從長遠來看，我國仍應接受并支持區塊鏈技術的發展，同時規范虛擬貨幣的交易，構建完善的監管框架。具體監管途徑，包括加強業務準入管理；加強業務執法檢查力度；加強對業務的分級管理；加強對經營主體的指導。區塊鏈領域諸多相關行業往往無特定的法律主體（特別是公鏈），大量參與者在全球范內任何時間、任何地址自由進入或者退出。這在比特幣的發行機制，以及一些區塊鏈領域的社區自我維護機制方面特別典型。由此導致一紙禁令在貫徹落實過程中很難達到預期的效果和目標。綜合美國經驗，我們認為國內監管政策尚有再思考的余地。

　　對ICO代幣的發行，美國監管機構主要重點針對有證券性質的代幣。在這方面，美國《證券法》也發揮了重要作用。不過，與美國《證券法》及后續“豪威測試”對“證券”定義和解釋擴展不同，中國《證券法》對證券定義比限狹隘，嚴格依據現有《證券法》，ICO發行的代幣很難說得上屬于證券。對于跨境虛擬貨幣交易平臺和某些ICO代幣實際控制人從事的價格操縱行為如何懲治？目前在中國尚缺少法律依據。對此類問題，當前法律與監管機制上亦存在空白，亟需建立監管長效機制。

　　中國針對區塊鏈相關金融風險的監管，近年一直由中國人民銀行（以及設在中國人民銀行的互聯網金融整治辦公室）為主導。我們綜觀全球，將發現包括美國在內的大部分國家與地區則均重點由證券監管機構主導，發布各種行政指令或風險提示，起訴違法交易所，叫停違法的ICO行為，等等。從監管國際慣例和效果來看，中國當前以央行主導監管與法規制定，是否適合？很值得思考。虛擬貨幣交易平臺業務本質與中國的上海證券交易所或深圳證券交易所近似，雖然多數國家認為主流虛擬貨幣（如比特幣）不具有證券性質，但其在交易平臺的交易模式卻與證券交易（連續競價）大致相同。在ICO發行中，許多代幣具有證券性質。這些代幣上線交易后，存在的內幕交易和市場操縱行為亦類同于股票市場。中國央行的重要職責主要為宏觀貨幣政策方面的制定和監管，具有類證券性質的業務監管移交給證券監管機構，或許更為適宜。

　　另外，美國一直有著深厚的實用主義和經驗主義精神。這種背景下，監管者對區塊鏈不會輕易出臺絕對禁止或全面鼓勵的兩極分化政策，而是在觀望、理解和監管中，一步步評估其風險，在探索中全面考察區塊鏈的技術前景與風險所在，把握監管的節奏。當前國際上流行的監管沙盒機制雖非創生于美國，但其與實用主義和經驗主義精神，卻有一脈相承之處。英國政府為持續鞏固歐洲金融科技領航者的地位，保證合理的監管制度，其在2015年3月份首先提出“監管沙盒”概念。監管沙盒機制注重在接近真實的市場環境中，測試和探索新型技術的潛在風險與消費者權益保護。如研究者所述，監管沙盒與中國的“試點”機制有異曲同工之處，亦與我們近年提出的互聯網金融軟法治理的精神暗合，其很自然地受到在金融科技領域飛速發展的中國關注。對任何新興行業而言，監管和法律法規的完善是長期、具體的工作，要避免出現“一管就死，不管就亂”的傳統困境，需要創新監管思維和監管機制。因此，中國適當參照實用主義和經驗主義精神，引入監管沙盒，避免監管對新興行業出現以往那種“不管就亂”、“一管就死”的后果。監管沙盒有助于監管者在創新中發揮建設性作用，通過監管措施的主動調整，促進市場創新的主動實現，將被動響應、等待風險事件驅動的監管理念轉變成為主動引導的理念。

責任編輯：王超