7月6日，國務院金融穩定發展委員會召開第五十三次會議，對深化政策性金融機構改革工作進行部署。下一步，我國政策性金融機構改革進程將大大加快，政策性金融機構職責定位和業務邊界將更加清晰，作用將發揮得更加充分。

包括政策性銀行、政策性保險公司在內的政策性金融機構，是我國金融體系的重要組成部分，在我國金融改革進程和經濟社會建設發展中發揮了重要作用。以政策性銀行為例。1993年國務院公布《關于金融體制改革的決定》，明確政策性與商業性金融分離的原則和要求。隨后，國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行等三家政策性銀行相繼成立，承接原有四大國有銀行承擔的政策性金融業務。2015年3月，國務院明確國家開放銀行定位為開發性金融機構?？傮w而言，政策性金融機構的成立適應我國金融體制改革需要，一方面助推商業性金融機構順利實施市場化改革，一方面加大對國民經濟和社會發展重點領域和薄弱環節支持服務。

近年來，政策性金融機構規模增長較快，在發展過程中存在一些問題。從職責定位上看，政策性功能不夠突出，與商業性金融機構存在較多交叉和重疊。如部分政策性銀行，在基礎設施建設、重大優質項目等方面與商業銀行競爭較多。從業務邊界看，我國尚未通過法律對政策性金融業務范圍進行清晰限定，其政策性與商業性業務邊界不清晰，容易產生政策套利、道德風險等。從內部管理，相比商業性金融機構，政策性金融機構由于改革相對滯后，公司治理、風險管理等方面存在短板，經營管理較為粗放，資本約束不強。

因此，我國政策性金融機構改革的方向是進一步明確職責定位，適當隔離政策性與商業性業務，重點是實施業務分類分賬管理。從國際上看，政策性銀行在對政策性和商業性業務進行隔離主要有兩種模式。一種是分賬管理模式，即允許一家機構同時經營兩類業務，實施分賬管理，對兩類業務監管標準也不一樣。如韓國輸出入銀行（KEXIM），分別設立政府賬戶和銀行賬戶，同時經營政策性和商業性業務，韓國政府則在重點領域對政策性業務提供差異化支持。一種是分立機構模式。將兩類業務劃分到不同的經營實體，如采取集團或母子公司方式進行經營。如德國復興信貸銀行（KFW），組建全資子公司KFW IPEX Bank，對出口信貸、項目融資等商業性業務進行獨立運營和核算。從我國政策性銀行實際出發，應采取的是第一種模式，即同一家政策性銀行同時經營政策性和商業性業務，但實施分類分賬考核和管理。

2015年，國務院批復同意政策性銀行改革實施總體方案，指出要厘清政策性和自營性業務邊界，強化政策性銀行的政策功能定位。2021年《政府工作報告》明確提出，“推進政策性銀行分類分賬改革”。而此次國務院金融委會議對政策性金融機構改革作出部署，是落實《政府工作報告》的具體舉措，意味著我國政策性金融機構的改革進程將大大加快。應該說，實施分類分賬管理，有助于進一步明確政策性金融機構的職責定位，厘清政策性和商業性業務邊界：第一，強化政策性金融機構的“政策性”，引導其加大對國民經濟重大領域和薄弱環節的支持，更好地服務國家戰略；第二，提升政策性金融機構經營管理專業化、科學化，減少監管套利，強化激勵約束，提高財政政策和貨幣政策的精準性；第三，有助于各類金融機構合理定位、差異發展，促進形成多層次、廣覆蓋、有差異的金融機構體系。

當然，在改革過程中，要堅持依法合規，進一步完善規則制度。多數發達經濟體以法律形式，明確規定政策性金融機構治理結構、業務范圍、資金用途等。如德國《復興信貸銀行法》規定該行業務范圍必須是商業銀行因經濟效益低而不愿進入，或因自身能力不足而無法承接的業務；由于享受了國家特殊待遇，該行在金融市場上必須保持中立，不能與商業銀行競爭。我國應加快制定《政策性銀行法》等，依法明確政策性銀行業務邊界，為分類分賬等改革提供更有力的法律保障。

同時，國務院金融委強調，對政策性金融機構要“強化資本約束，加強風險管理”。日前，中國進出口銀行通過發行永續債補充資本。與商業銀行相比，政策性銀行通過利潤留存來補充資本的能力較弱，因此更需要完善資本金補充機制，拓寬資本補充渠道。除了支持發行永續債之外，還可以通過稅收返還轉增資本等方式加快資本補充，滿足系統重要性金融機構監管、巴塞爾協議等資本充足率要求。此外，還應強化政策性金融機構發展的資本約束，持續提升全面風險管理水平。

（董希淼系招聯金融首席研究員、中關村互聯網金融研究院首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員、中國電子銀行網專欄專家）

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