本周一召開的國務院常務會議指出，抓緊發行今年已下達的專項債，重點安排在建和能夠盡快開工的項目，力爭在一季度形成更多實物工作量。1月13日，河南省通過招標方式發行2022年河南省政府專項債券共計383.01億元，為2022年地方債發行正式拉開大幕。

早在去年12月召開的中央經濟工作會議和國務院政策例行吹風會上，2022年地方債發行工作的主基調便已明確：在穩增長和防風險中尋求平衡。新年開端，地方債發行已“開閘”，市場對后續地方債發行及使用情況愈加關注。今年地方債發行規模將如何？專項債資金在使用上會出現哪些新情況？上半年基建投資能否發力？當前地方政府隱性債務防范化解情況如何？還可采取哪些風險治理對策？圍繞上述問題，《金融時報》記者就2022年地方債發行情況專訪了中信證券聯席首席經濟學家、研究所副所長明明。

《金融時報》記者：去年底，財政部已向各地提前下達了2022年新增專項債務限額1.46萬億元。在您看來，2022年專項債提前下達額度有哪些政策含義？

明明：從額度下達時點看，2019年提前批、2020年提前批額度均在上一年末下達，2021年由于穩增長壓力不大，當年提前批額度在3月全國兩會召開前下達。近期，國務院及中央部門對提前批額度多次表態，研究做好2022年地方政府新增債務限額提前下達工作。

中央經濟工作會議指出，2022年經濟工作要穩字當頭、穩中求進，各地區各部門要擔負起穩定宏觀經濟的責任，各方面要積極推出有利于經濟穩定的政策，政策發力適當靠前。積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續。要保證財政支出強度，加快支出進度。適度超前開展基礎設施投資。

財政部在此前國務院政策例行吹風會上也表示，推動1.46萬億元提前下達額度在今年一季度發行使用，盡快形成實物工作量。專項債券發行將把握好“早、準、快”三個字。因此，預計在政策發力適當靠前的指導下，今年地方債整體發行有望前置。

《金融時報》記者：在您看來，今年專項債發行規模將處于什么水平？在投向上有哪些新特征？

明明：目前財政部已向省級財政部門下達了2022年提前批專項債額度，提前批一般債額度也一并下達。根據2018年12月開始的全國人大常委會對于國務院的授權，在2019年以后年度，在當年新增地方政府債務限額的60%以內，提前下達下一年度新增地方政府債務限額（包括一般債務限額和專項債務限額）。授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日。據此推斷，2022年可提前下達的專項債最高額度為3.65萬億元的60%，約在2.19萬億元。

如果不考慮2020年受新冠肺炎疫情影響這一特殊情況，從2016年開始，我國每年新增專項債限額的增量都在4000億元以上。據此推算，預計今年可能會在去年3.47萬億元的基礎上增加至接近4萬億元。

投向方面，近期財政部會同國家發改委印發了申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知，明確了2022年專項債券重點用于9個大的方向：交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程。同時，優先支持納入國家“十四五”規劃《綱要》的項目以及納入國家重大區域發展戰略的重點項目。此外，在去年底舉行的國務院政策吹風會上，財政部還明確表示，將加大對水利、城市管網建設等重大項目的支持力度。

禁投領域方面，不安排專項債用于租賃住房建設以外的土地儲備，不安排一般房地產項目、不安排產業項目、不安排樓堂管所項目。投向領域、禁投領域和去年大致相同。

《金融時報》記者：從去年數據來看，新增專項債對基建的拉動效果并不明顯，原因是什么？這一現象在今年是否會得到改善？

明明：2021年1月至11月，地方政府新增一般債發行7712.44億元，完成全年發行額度的96.34%，新增專項債發行約3.47萬億元，已基本完成地方債全年發行目標。2021年新增專項債發行節奏后置較為明顯，其中，9月至11月新增專項債發行占比均超過全年的15%，11月份更是達到16.56%，與往年的新增專項債發行高峰集中在二、三季度截然不同。專項債的發行后置將有助于2022年年初的經濟和基建發力，2022年上半年，基建投資增速可能超預期。

此外，假設新增專項債額度提高到接近4萬億元，在年初“政策發力適當靠前”的引導下，專項債發行前置，那么這種季節性的錯位預計將導致2021年四季度及2022年一季度的新增專項債發行量比2020年同期大幅多增超過2萬億元。若新增專項債滯后一個季度“形成實物工作量”，按60%投向基建的比例估算，上半年基建投資或將比2021年同期多出1.4萬億元的專項債資金。根據我們的測算，上半年專項債的錯位效應將顯著大于城投的融資約束。即便在比較悲觀的情形下——城投融資的約束延續去年三季度的狀況，預計上半年基建投資增速仍將在5%以上，樂觀的情形下有望達到10%。

《金融時報》記者：專項債資金在實際使用和管理過程中面臨哪些問題？應如何改進？

明明：專項債資金在實際使用和管理過程中面臨的問題包括，一是項目實施過程中專項債資金需求少于預期；二是項目竣工后，專項債資金發生結余；三是財政、審計等發現專項債使用存在違規問題，包括專項債資金閑置及投向不合規。

2021年8月各省份的審計報告中顯示，專項債使用存在資金閑置和投向不合規，投向方面甚至出現了發放工資、差旅費和購買理財的問題。去年10月，國務院通報了部分債務沉重地區違規興建樓堂館所問題，其中，有些地區將專項債券資金違規用于樓堂館所的建設，對此財政部有關部門采取了一系列措施進行規范。

去年11月召開的國務院常務會議對完善地方政府專項債券管理進行了部署，優化資金使用，嚴格資金監管；同月，財政部下發了專項債資金調整的相關通知，旨在通過規范調整專項債用途，避免債券資金閑置浪費，并盡早發揮債券資金效益，更好地貫徹“資金跟著項目走”的原則。

整體來說，針對上述三個問題，一是應加強專項債投向管理；二是強化對項目建設進度、運營管理等情況的日常監督；三是建立處罰機制，強化對違法違規行為的硬性約束。

　《金融時報》記者：防風險仍是做好今年地方債工作的重點之一。在您看來，未來地方債置換隱性債務工作是否會加速？對于下一步如何抓實化解存量風險、堅決遏制增量風險，您有哪些建議？

明明：2021年以來，城投債的監管節奏與力度明顯加強，城投債監管政策數量和頻率以及涉及部門都有明顯的提升，且監管從全方位對于城投債作出嚴格規范舉措。

由點及面，監管從針對信用事件本身的杜絕逃廢債、到加強對第三方評級的監督、到對債市信批制度的改革，影響范圍逐漸擴大至債市所有參與者。從一級發行到二級投資乃至中介機構、評級機構等均全方位受到一定程度的監管約束和規范要求。

與此同時，在監管發力和債務管控的高壓之下，市場情緒更為敏感脆弱?？偟膩碚f，逆周期調節和疫情下遲到的政策收緊已經到來，監管“補丁”愈發完善，預示著城投債估值調整的風險正在加大。

“堅決遏制新增地方政府隱性債務”的同時，要做到“適度超前開展基礎設施投資”，意味著政策在穩增長和防風險中尋求平衡，既要穩字當頭、穩中求進，又要堅決遏制新增隱性債務，防范化解地方政府隱性債務風險。

從償債能力來看，政府收入不是城投償債的唯一來源。一般而言，地方政府債、銀行授信、城投融資等均為城投平臺償債重要渠道。在政府嚴控隱性債務及金融監管的環境下，發行再融資債券置換隱性債務或成為主要舉措。

責任編輯：陳愛