防范化解重大風險仍然是政府工作報告的重點內容之一。

2022年政府工作報告提出，防范化解重大風險。繼續按照穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈的基本方針，做好經濟金融領域風險處置工作。壓實地方屬地責任、部門監管責任和企業主體責任，加強風險預警、防控機制和能力建設，設立金融穩定保障基金，運用市場化、法治化方式化解風險隱患，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

值得關注的是，“設立金融穩定保障基金”是政府工作報告首次提及。自2018年以來，政府工作報告連續出現關于“防范化解重大風險”的相關內容，表述逐漸出現微妙的變化。從“強化底線思維”到“完善工作機制”，再到具體提出“設立金融穩定保障基金”。

“防范化解重大風險”在歷年政府工作報告中的表述變遷

2021年10月，央行金融穩定局局長孫天琦在“中國金融四十人論壇”的署名文章指出，為在必要情況下對金融風險處置提供救助，部分發達經濟體成立了金融穩定保障基金。此類基金一般由公共部門管理，動用公共資金或行業資源對特定金融機構（一般為系統重要性金融機構）進行救助和處置，或用于應對重大金融風險事件。此類機制努力進一步豐富風險處置資金來源并以制度化方式及時應對金融風險，降低市場對央行最后貸款人職能的依賴，防范道德風險。

中信證券明明研究團隊表示，金融是現代經濟的核心，關系發展和安全，防范化解金融風險始終是金融工作的核心。本次政府工作報告首次提出設立金融穩定保障基金，將更進一步有效防范化解系統性金融風險。此前，金融穩定保障基金在歐洲已經有成功運用，在具體運作模式上可以參考歐洲金融穩定基金的經驗。

分析人士認為，此前央行方面提出建議制定金融穩定法，如果制定，應該會對“金融穩定保障基金”的定位、功能邊界、作用等進行規范，政府工作報告首提金融穩定保障基金，可能也意味著金融穩定法的制定已經納入計劃中。金融穩定保障基金應該是維護金融穩定性的一個非常重要的機制，主要作用是分散風險。以前這種類型的機制存在于具體的行業當中，而沒有上升到整體金融體系。金融穩定保障基金的設立，對完善金融宏觀審慎體系、系統性金融風險的防范有了更好的體制機制。

央行副行長劉桂平在去年兩會期間提出，建議制定“金融穩定法”，并提出具體設想。他表示，近年來，金融機構業務活動日益復雜，金融風險呈現多樣化和隱蔽化的特征，更易產生跨行業、跨市場和跨境的金融風險傳導，識別和管理金融風險的難度不斷加大。他建議，通過“金融穩定法”建立跨行業跨部門的金融穩定總體工作機制。

已有風險處置路徑有哪些？

從目前來看，我國金融領域的各子行業陸續了建立相應的安全網。例如，銀行業的存款保險制度、保險業的保險保障基金、信托業的信托保障基金。這些風險補償、風險處置制度共同的特點是對具體風險事件的應對，通過早期的風險監測、出險后的救助等方式，維護所在行業的金融穩定。不過，在運用基金處置風險時的限制條件有所不同。

1、存款保險制度

所謂存款保險，是指吸收存款的銀行業金融機構（統稱投保機構）交納保費形成存款保險基金，當投保機構經營出現問題時，存款保險基金管理機構依照規定使用存款保險基金對存款人進行及時償付，并采取必要措施維護存款以及存款保險基金安全的制度。

2015年，國務院公布《存款保險條例》，為建立和規范存款保險制度提供了明確的依據。存款保險制度不僅可以保護存款人權益，還能及時防范和化解金融風險，在維護金融穩定中發揮了重要作用。

《存款保險條例》規定的存款保險具有強制性。在我國境內設立的吸收存款的銀行業金融機構都應當參加存款保險。從存款人的角度看，存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。

據央行發布的《中國金融穩定報告（2020）》，存款保險作為金融安全網的重要組成部分，可以通過早期糾正促使風險早發現、早糾正，推動風險早處置，防止風險積累擴大；存款保險早期糾正有利于促進監管質量和效率的提升。

一方面，存款保險早期糾正強化了對投保機構的市場約束?！洞婵畋ｋU條例》明確規定，人民銀行、監管部門和存款保險都具有早期糾正的職能。按照條例，當投保機構因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全時，人民銀行、監管部門和存款保險均可要求投保機構及時采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施化解風險，防止風險進一步惡化和傳播。

另一方面，存款保險早期糾正在風險識別和化解方面發揮補充作用存款保險和監管部門各有分工，存款保險早期糾正主要關注問題機構的“尾部風險”。我國存款保險制度在研究設計過程中就明確了存款保險和監管部門要適當分工，各有側重，互為補充，共同提高金融安全網效能。從實踐看，這一安排是有效的。2015年存款保險制度正式建立以來，存款保險和監管部門之間建立了常態化的信息共享和共商共研機制，相互通報風險，有效推動風險化解。

數據顯示，在人民銀行、監管部門和存款保險等各方推動下，截至2019年末，已對503家投保機構采取了早期糾正措施。其中，采取補充資本措施的437家，控制資產增長措施的219家，控制重大交易授信措施的138家，降低杠桿率措施的41家，已有206家投保機構風險初步化解。

2、保險保障基金

保險保障基金，是指用于救助保單持有人、保單受讓公司或者處置保險業風險的行業風險救助基金，集中管理，統籌使用。保險保障基金經歷了十多年的發展，大體經歷了三個階段：單獨提取、專戶存儲的企業留存階段，專戶繳入、加強監督的集中管理階段，借鑒經驗、積極改制的公司化運作階段。

2008年9月，《保險保障基金管理辦法》發布施行，保險保障基金定位為非政府性行業風險救助基金，分為財產保險保障基金和人身保險保障基金，設立國有獨資的中國保險保障基金有限責任公司（以下簡稱保險保障基金公司）對其進行籌集、管理和使用。數據顯示，截至2021年12月31日，保險保障基金余額(匯算清繳前)1,829.98億元，其中財產保險保障基金1,130.89億元，占61.80%；人身保險保障基金699.09億元，占38.20%。 

保險保障基金發揮保險行業安全網的作用主要體現在以下幾個方面：一是監測保險業風險，發現保險公司經營管理中出現可能危及保單持有人和保險行業的重大風險時，向國務院保險監督管理機構提出監管處置建議；二是根據國務院保險監督管理機構授權，參與對保險業的風險處置工作；三是對保單持有人、保單受讓公司等個人和機構提供救助；五是在保險公司被依法撤銷或者依法實施破產等情形下，參與保險公司的清算工作；

市場化運作以來，保險保障基金先后救助新華人壽保險公司、中華聯合保險公司、安邦保險等保險公司。以中華聯合保險為例，由于巨額虧損和償付能力不足，2009年新疆兵團將其持有的61%中華聯合的股權交由原保監會托管，原保監會開始介入中華聯合保險公司。2011年12月，保險保障基金公司正式介入，成為第一大股東，持股比例達到57.43%。經過增資擴股、引進戰略投資等方式，解決其償付能力不足的問題。2015年，保險保障基金公司轉讓其持有的股份，實現了保險保障基金的安全平穩退出，圓滿完成了對中華聯合的風險處置任務。

2022年1月，為促進保險業穩健經營和高質量發展，更好發揮保險保障基金的積極作用，中國銀保監會發布關于《保險保障基金管理辦法（征求意見稿）》，修改的主要內容包括：將固定費率調整為基準費率加風險差別費率、建立財產保險與人身保險保障基金之間的融通機制、強化對違反辦法規定的法律責任等內容。

3、信托業保障基金

按照2014年印發的《信托業保障基金管理辦法》規定，信托業保障基金（以下簡稱信?；穑?，是指主要由信托業市場參與者共同籌集，用于化解和處置信托業風險的非政府性行業互助資金，由中國信托業保障基金有限責任公司（以下簡稱信?；鸸荆┳鳛樾疟；鸸芾砣?。

信?；鹗侨绾伟l揮信托行業安全網的作用？一方面，通過對信托公司提供流動性支持，發揮風險預防功能，以最小成本防控風險。另外，向出現流動性壓力的信托公司提供資金支持，緩解其面臨的流動性壓力，有效避免風險蔓延。另一方面，構建行業流動性壓力調節工具，加強對市場流動性狀況監測分析，把控資金投放節奏和力度，有力平滑年中、歲末等重要時點的流動性壓力，防范行業流動性風險集中爆發。

信托公司無論申請使用信?；?，還是使用信?；鸸镜淖誀I資金開展流動性支持業務，均是按照市場化原則確定資金占用費率。此前有數據顯示，截至2018年6月末，信?；鹆鲃有灾С趾唾Y產收購業務已覆蓋58家信托公司，行業覆蓋率達到85.29％。比如，安信信托、長安信托、愛建信托、民生信托等都申請過信托業保障基金，以獲得流動性支持。

以安信信托為例。據安信信托2021年7月24日公告顯示，其先后六次向信?；鹕暾埩鲃有灾С?，本金合計約44.5億；三次與向信?；鸸竞炗啞读鲃有灾С謪f議》，本金合計約12億。不過，這些債務均處于違約狀態。根據安信信托的重組方案，信?；稹叭胧小敝苯訁⑴c信托公司股權重組。信托業內人表示，信?；鹨矃⑴c了其他幾個托管信托公司的重組，充分發揮了當初信?；鹪O立的初衷，為后續處置行業風險積累了經驗。

2022年2月，為促進信托業穩健運營和高質量發展，更好發揮基金化解和處置行業風險的積極作用，防范道德風險，保護信托受益人合法權益，銀保監會商財政部修訂《信托業保障基金管理辦法》（銀監發〔2014〕50號），形成了《信托業保障基金和流動性互助基金管理辦法（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。

其中，信?；鹗侵赣尚磐泄纠U納，用于處置信托公司系統性風險、具有較大外溢性風險以及監管部門認定的其他重大風險的資金。信托業流動性互助基金是指由信托業市場參與者共同籌集，主要用于信托業流動性調劑的非政府性行業資金。

分析指出，《信托業保障基金和流動性互助基金管理辦法（征求意見稿）》吸收了國內外各類保障基金的良好做法，在老版文件的基礎上新加入了基于風險狀況的差異化費率機制、根據實際情況靈活調整費率的機制、緊急融資機制等，并細化了基金的使用方式。新《辦法》的相關調整，一是可以優化基金的募集機制，既確保有充足的資金化解行業風險，又預留了行業風險下降后調整費率的機制；二是明確并細化了基金參與風險處置的方式，更為市場化的處置方式，未來將有助于行業風險的圓滿化解。

責任編輯：王超