美國時間2020年6月11日，美國眾議院金融服務委員會舉行聽證會，題為“疫情期間的普惠銀行業務：使用美聯儲賬戶（Fed Account）和數字工具改善經濟刺激的交付”。聽證會上，金融服務委員會主席Maxine Waters提出“更快（經濟）刺激的支付方式和美聯儲賬戶法案”（Faster Stimulus Payments and FedAccounts Act），在COVID 19大流行期間為個人和家庭提供直接的刺激款項以及用于其他目的。

參與聽證會的證人有美國商品期貨交易委員會（CFTC）前主席Chris Giancarlo，范德比爾特大學法學院法學教授Morgan Ricks，加州大學歐文分校法學院教授Mehrsa Baradaran，以及電子交易協會CEO Jodie Kelley。值得注意的是，CFTC前主席Chris Giancarlo是“數字美元”項目的發起者。（參考：“數字美元項目”發布白皮書，將推動數字美元的發行）。

一、聽證會證詞要點整理：

• 美國商品期貨交易委員會（CFTC）前主席Chris Giancarlo認為，美國央行數字貨幣（CBDC）可以解決COVID-19危機中經濟救濟能力分配局限的問題，CBDC不僅是提供金融包容性，更是數字時代新的貨幣體系結構和更多元的支付基礎設施。

• 范德比爾特大學法學院法學教授Morgan Ricks認為，通過擴大美聯儲銀行賬戶范圍，提供基于現有美聯儲儲備賬戶的美聯儲賬戶（FedAccount），也是一種CBDC，聯邦政府可以直接向公眾提供數字貨幣和支付服務。美聯儲可以與美國郵政服務合作，為這些賬戶提供無所不在的物理分支網絡。

• 加州大學歐文分校法學院教授Mehrsa Baradaran：提倡使用與郵政服務結合的基礎支票賬戶，提供線下社區接入點而不僅是數字賬戶。

• 電子交易協會（ETA）CEO Jodie Kelley：電子支付產業通過預付卡、點對點支付、移動錢包幫助發放經濟刺激援助。

二、聽證會證詞內容整理：

美國商品期貨交易委員會（CFTC）前主席Chris Giancarlo：美國央行數字貨幣（CBDC）可以解決COVID-19危機中經濟救濟能力分配局限的問題，CBDC不僅是提供金融包容性，更是數字時代新的貨幣體系結構和更多元的支付基礎設施。

估計有7000萬名美國人將需要等待一個月或更長時間來通過紙質支票來接受緊急救濟政策的直接付款，因為基于賬戶的遺留基礎設施不能提供更直接的支付手段。委員會專責小組已經提出了基于賬戶系統的“數字美元”電子現金支付結構，而我想提出一個更為基本的“數字美元”：美國中央銀行的數字貨幣，一種新的、附加的美元形態，它將是一種數字承載工具，與錢包中的美元具有相同的法律地位，但保存在智能手機上。它將與現有形式的貨幣一起運作，通過貨幣發行人和商業銀行現有的兩層體系結構來管理，并將被記錄在新的交易基礎設施上（可能是分布式賬本技術）。

• 數字美元基金會和埃森哲共同發起“數字美元”項目白皮書（見“數字美元項目”發布白皮書，將推動數字美元的發行）。白皮書提出了一種代幣化的美國CBDC，概述了CBDC在美元背景下的好處，并提出了潛在的使用案例和試點。在美國眾多的高效支付選項中（例如現金支付、信用卡、借記卡等），CBDC將提供一個新的數字交易選擇——即時對等支付的交易。它可以潛在地降低成本和進一步多樣化支付工具，擴大目前無銀行賬戶人群的訪問數字金融服務的能力，并對不涉及實物現金的電子商務平臺進行交易。

• 美國CBDC將代表一種新的中央銀行貨幣形式，以補充銀行票據和準備金，同時與現有的銀行和支付功能無縫整合。分布式賬本技術（DLT）為發行、分發、轉讓和贖回代幣提供了最有效的途徑。美國CBDC的發行、分發和贖回將像現金一樣進行，由美聯儲向國內銀行發行并在銀行的電子金庫中貸記，銀行將數字美元分發給國內終端用戶的電子錢包，電子錢包將提供必要的支付功能，并與現有的銀行服務整合，使其與金融系統無縫集成。銷售點的付款將通過常規終端進行。對于未注冊的終端用戶，錢包可以通過手機服務提供商來擴展。先進的離線能力有可能允許無網絡時進行本地交易。DLT網絡參與者可以是中央銀行、居民銀行和其他金融中介機構，以此在支付處理中提供更大的彈性。

• 危機揭示了現有政府支付關系迅速向非資源渠道融資的能力的根本缺陷，美聯儲與非銀行賬戶的公眾沒有直接聯系，不能向個人和家庭發放社會保障金、學校膳食券、食品券、其他收入支助，只有通過稅收和社會福利與公眾保持部分直接的銀行關系，但影響力并不足夠。在非危機的條件下，美國CBDC可能比傳統的銀行賬戶有優勢，因為低的系統成本和數字錢包的現成可用性，擴大了對服務不足的人群的訪問。

• 美國CBDC不只是在大流行病中提供金融包容性，它將提供新的功能和更精細的工具來克服央行貨幣的現有限制。我們應該準備將美元重新格式化為一個數字化的會計單位，以衡量、支持和處理未來的價值數字事物，把美元從一個簡單的模擬工具變成一個代幣化的可編程貨幣。美聯儲已經仔細考慮了中央銀行的數字貨幣，應該進一步和美國財政部一起啟動一系列試點項目，借鑒私營部門的創新性來測試各種設計方案和具體的方法、技術和協議。

范德比爾特大學法學院法學教授Morgan Ricks：提供基于現有美聯儲儲備賬戶的美聯儲賬戶（FedAccount），美聯儲賬戶也是一種CBDC，通過擴大美聯儲銀行賬戶范圍，聯邦政府可以直接向公眾提供數字貨幣和支付服務。美聯儲可以與美國郵政服務合作，為這些賬戶提供無所不在的物理分支網絡。

冠狀病毒危機凸顯了美國貨幣和支付體系的關鍵缺陷。EIPs（ 經濟援助， Economic Impact Payments）可以為經濟崩潰期間難以收支平衡的個人和家庭提供關鍵幫助，為了最大限度地提供救濟和刺激經濟活動，EIP必須迅速到達。不幸的是，在“CARES法案”中，數以百萬計的EIP沒有像人們希望的那樣迅速分發，人們在第一次收到救濟金的情況下，通常還要等待數天才能通過自動清算所（ACH）系統的清償進行支付使用。

• 為什么聯邦政府訴諸于分發數以百萬計的紙質支票，而不是以電子方式支付給每個人？部分原因是許多美國人沒有完全參與主流的貨幣和支付體系。銀行對低余額賬戶的服務動機很小，因為無利可圖，最低余額要求、賬戶費用和支票結算延遲阻礙低收入家庭和中等收入家庭開立或保留賬戶。另外意外的、昂貴的透支費用也讓消費者“不信任銀行”。

• 國會至少有兩個政策杠桿，可以將無銀行賬戶的家庭納入金融主流中。一種做法是對美國銀行實施普遍服務要求，這種做法已在加拿大等國家使用。另一種方法是直接向公眾提供銀行服務，即聯邦政府可以直接向公眾提供數字貨幣和支付服務。

• 根據FedAccount提案，國會將指導美聯儲向普通個人、企業和機構提供在中央銀行持有賬戶的選擇權。FedAccount計劃將政府發行的數字或“賬戶”貨幣與政府發行的實物貨幣相媲美，將數字美元轉化為任何人都可以使用的資源。數字美元將是一種開放資源，是公共基礎設施的一種形式，就像美聯儲發行的紙幣一樣。

• FedAccount賬戶將提供普通銀行交易賬戶的所有功能，如可通過借記卡在銷售點付款和ATM訪問，支持直接存款和網上票據支付，可通過互聯網或通過手機應用訪問賬戶，通過電子郵件（最好）或硬拷貝提供每月報表，可提供客戶服務號碼。但美聯儲將不收取任何費用，也不會征收任何最低余額要求。FedAccount賬戶還具有銀行目前在其中央銀行賬戶上享有的所有特殊特征：實時支付、與普通銀行賬戶相比高利息、以及完全不需要存款保險的政府支持。

• 此外，美聯儲可以與美國郵政服務合作，為這些賬戶提供無所不在的物理分支網絡。FedAccount帳戶可以與郵政合并。

• 開放FedAccount賬戶將提供多種公共政策效益，如金融包容性、消費者保護、金融穩定、支付速度和效率、貨幣政策傳導、支付系統費用，另外FedAccount賬戶可能會為政府帶來鑄幣稅收入。

• FedAccount項目在實施過程中也存在挑戰，這將要求美聯儲建立為零售賬戶服務的能力，FedAccount賬戶的網絡安全和欺詐防范將給美聯儲帶來重大的新負擔。國會和美聯儲還需要建立隱私保護，以確保政府行動者不濫用客戶信息，或無意或故意與第三方分享。

• 在過去的幾年里，世界各地的央行行長們越來越擔心，私人控制的數字貨幣，如Facebook的Libra項目。中央銀行一直在研究，并在某些情況下積極追求發行自己的數字貨幣：所謂的中央銀行數字貨幣（CBDC）。據報道，中國的數字人民幣正在試點。FedAccount系統也是CBDC，是數字美元，但不同于設想與現有的貨幣和支付系統相分離建立封閉的數字錢包系統的大多數CBDC提案，FedAccount系統將依賴于美聯儲幾十年來成功使用的低成本、可靠的系統和技術，將與主流支付系統完全集成和無縫互操作。

加州大學歐文分校法學院教授Mehrsa Baradaran：提倡使用與郵政服務結合的基礎支票賬戶，提供線下社區接入點而不僅是數字賬戶。

國會的《冠狀病毒援助、救濟和經濟安全法案》（CARES法案）為受病毒影響的家庭和企業提供了救濟，通過增加福利和直接刺激支付將資金直接投入到人們手中，但這些資金的分發揭示了美國支付系統的根深蒂固的問題，由于支付系統問題，最需要得到刺激資金的美國人難以獲得這筆資金，例如等待時間過長，需要向服務提供商支付費用等。Mehrsa Baradaran敦促國會授權與美聯儲合作的美國郵政局基本支票賬戶，若僅提供數字賬戶而不提供線下接入點賬戶，將會加劇長期存在的不平等。

• 銀行沒有服務到所有人。25%的美國人沒有銀行賬戶，銀行放棄了某些低利潤的社區和客戶，即使是在銀行可用的郵政編碼中，對低收入美國人而言仍然存在許多障礙，例如繁重的透支費和超額的手續費讓低收入客戶邊緣化，另一方面，在沒有銀行賬戶的情況下，多數美國人沒有安全、方便的儲蓄手段。擁有安全、低成本、簡單的儲蓄賬戶可能會帶來更多的儲蓄，這可能會降低當家庭陷入困境時發放發薪日貸款的必要性。

• 美聯儲需要提高美國支付的完整性、效率和公平性。美聯儲只向銀行提供了支付系統，銀行向客戶提供服務，但銀行沒有做到。美聯儲可以而且必須通過政策來解決這一問題，向所有美國人開放其支付體系。金融科技公司（Fintechs）和區塊鏈提供商承諾其替代服務和技術可以促進金融包容性，但在為客戶提供便利的應用程序時若缺乏實體物理網點會限制金融包容性實現。估計有2000萬到4000萬的美國人沒有寬帶互聯網服務，更偏向于現金交易和借記卡交易，ATM和物理網點將幫助這部分人群參與商業活動。

• 有效的解決方案是郵政服務的支票賬戶。郵局可以為無銀行賬戶的用戶提供必要的物理服務以訪問美聯儲帳戶、數字錢包以及其他金融服務。目前，有51個國家以郵政銀行作為主要的金融包容性方案，世界上只有6%的郵政運營商不提供銀行服務。郵局可以與美聯儲合作提供實體分支機構、自動柜員機和支票賬戶服務，提供與銀行目前相同的訪問權限。這些資金將放在美聯儲的儲備賬戶中，這是世界上最安全的儲備賬戶。郵局擁有相比其他機構擁有最多的物理網點，在全國范圍內超過30000個分支機構和超過1億6000萬個交付網點，郵局可以比銀行、替代服務提供商甚至金融科技公司提供更低的成本的全國性銀行服務。

電子交易協會（ETA）CEO Jodie Kelley：電子支付產業通過預付卡、點對點支付、移動錢包幫助發放經濟刺激援助。

ETA 是電子支付行業的主要貿易協會，代表超過500家提供電子交易處理產品和服務的公司，包括信用卡和借記卡處理、點對點（P2P）產品、移動錢包和其他形式的數字支付，成員包括：金融機構、支付處理商、支付促進者、移動支付服務提供商、移動錢包提供商、軟件服務提供商、安全服務公司以及非銀行在線貸款人。在2019年，ETA成員幫助全球消費者和企業購買了24.3萬億美元的商品，在2023，這個數字預計將增長到24. 6萬億美元。支持該系統的基礎設施是復雜的、安全的和快速的，每分鐘可處理270000筆交易。

數字支付產品在COVID-19流行病期間協助交付了2668億美元的EIP和5110億美元的PPP（薪酬保護項目，Paycheck Protection Program），以及CARES法案下的2600億美元失業保險。（截至6月6日）

• 通用預付卡（“預付費”）是目前分發及經濟刺激資金的機制之一。預付卡可以直接存入政府福利或直接存入支票，或者可以在數千個零售網點從銀行賬戶轉移，或P2P服務轉移，或從另一個預付卡中轉移存入資金。預付卡長期以來被用來提供廣泛的政府福利，使用和管理簡單，比紙質支票（或其他紙質支付工具，如憑單或優惠券）更便宜，且不需要銀行賬戶。社會保險管理局自2011以來一直使用預付卡，并且目前通過預付款每年支付近400億美元。使用預付卡分發的聯邦福利的其他例子包括：兒童支持、貧困家庭臨時救助、低收入家庭能源援助計劃、兒童保育、難民援助等。預付卡正在被用來提供經濟刺激款項。各州目前正在使用預付卡通過電子化的方式提供失業救濟金。預付卡允許EIP刺激迅速到達消費者，資金可以立即使用。

• 點對點支付系統，也稱為P2P支付或貨幣轉移應用（如PayPal、Venmo、Zelle和Cash應用），也被用來分配經濟刺激款項。由于P2P服務可以從智能手機訪問，可以讓絕大多數人獲得服務，無論他們住在哪里，或他們是否有權訪問銀行賬戶。

• 在大流行期間，手機錢包越來越多地被個人使用。手機錢包是移動設備上的一個應用程序，例如智能手機，它存儲信用卡、借記卡或預付卡的支付信息。將經濟刺激款項發送到已預裝預付卡、信用卡或借記卡的數字錢包，將使得款項更容易、更安全地使用，因為手機錢包需要某種形式的認證，如生物特征（指紋、面部識別）或PIN的輸入。

• 消費者越來越多地采用非接觸式支付方式，消費者可以在不接觸公共表面的情況下進行交易，非接觸支付方式的使用在大流行期間急劇上升。

責任編輯：王超