日前，銀保監會發布《關于進一步推動村鎮銀行化解風險改革重組有關事項的通知》（以下稱《通知》），部署進一步推動村鎮銀行改革重組，實現持續健康發展，更好地服務鄉村振興戰略。自2006年啟動村鎮銀行等新型農村金融機構改革試點以來，截至2020年9月末，全國共組建村鎮銀行1641家，已覆蓋全國31個省份的1306個縣（市、旗），中西部占比65.8%，縣域覆蓋率71.2%，成為一支扎根縣域、支農支小的以“四最”（機構數量最多、單體規模最小、服務客戶最基層、支農支小特色最突出）為典型特征的金融生力軍。同時，應看到少數村鎮銀行近年來風險水平快速上升，相關問題較為突出，加快村鎮銀行改革重組勢在必行，這也是《通知》出臺的客觀背景。

村鎮銀行的發起行具有典型的結構性特征。根據至2019年6月份的1631家村鎮銀行名單粗略統計，可見：一是農商行和城商行是主力軍。農商行作為發起行的有851家，占52.27%，城商行作為主發起行的527家，占32.37%，兩種類型合并起來占84.64%。二是具有較高的集中度，前5、10、15、20家發起行發起數量占比分別為18.1%、27.64%、35.90%、41.64%。三是作為大型國有商業銀行的中國銀行作為發起行數量第一。并購國開行發起的村鎮銀行后，發起總量達到128家，占比7.9%，并組建投資管理型村鎮銀行。由此可見，發起行對于村鎮銀行的風險處置、金融服務能力、持續健康發展具有決定性作用。

此次改革提出按照“分類處置、一行一策”原則，壓實主發起行風險處置牽頭責任，與發起行作為控股大股東的地位以及政策改革初衷相一致。同時，也顯示了單憑村鎮銀行自身之力難以有效化解處置風險的基本現實。主要措施和手段有：一是增資擴股，直接幫助村鎮銀行補充資本；二是推進兼并重組和引入戰略投資者，并允許滿足條件時改組為支行，且高風險村鎮銀行可引入地方企業、非銀行金融機構參與化解風險，持股比例可超過10%。并且提出一系列激烈約束機制，包括按照市場化、法治化的原則推動主發起行優進劣出、東部空白縣（區）掛鉤增設村鎮銀行等政策。這意味著村鎮銀行的存量改革重組也有可能驅動增量改革，促進東部縣域金融體系進一步完善。

值得注意的是，地方金融的作用不容忽視。村鎮銀行十分考驗主發起行的異地跨區域管理能力，風險源頭在屬地是主要原因。受制于村鎮銀行的規模體量，其風險處置問題在地方金融不良處置的總量中占比較小，往往難以引起地方政府的充分關注和重視，影響主發起行履行風險處置牽頭責任的積極性。

因而，從政策落地的角度來看，需進一步有效激勵主發起行和地方政府的雙重積極性。例如，山東壽光在2020年的《政府工作報告》中提出，深化農商行、村鎮銀行等地方法人中小銀行改革，并從三個方面積極推動壽光村鎮銀行的風險處置和改革重組：一是增資擴股化不良，協調主發起行、地方國有企業、民營企業進行增資擴股，合力助其快速補充資本；二是突破小微促增量，鼓勵引入主發起行的小微貸技術，拓展與商會、協會和基層組織的對接通道，實施突破小微戰略，以增量提升風險處置能力；三是化解風險守底線，并發揮人行、銀保監地方分支機構的監管和政策能力，進一步促進改革手段落地實施，使得改革后村鎮銀行各項指標躍居區域前列，大大提升其金融服務能力。

總體來看，此次改革將進一步夯實防范化解金融攻堅戰的效果，補齊漏洞和短板，推動“十四五”期間進一步健全和完善農村金融體系。同時意味著，村鎮銀行的改革進入新的戰略機遇期。一方面為發起行的戰略和布局提供新的政策資源和工具。特別是在東部新設村鎮銀行等掛鉤政策，為發展較好的村鎮銀行及其主發起行提供了更大的發展空間。二是有助于優化地方金融創新結構。推動村鎮銀行的改革重組，將促進地方政府更加深刻地認識到村鎮銀行對于支農支小、服務鄉村全面振興、增強普惠金融的深度等方面的生力軍作用，并將其提升到地方金融改革的戰略高度，因地制宜出臺扶持政策，引導激勵主發起行更好地履行風險處置牽頭責任。

責任編輯：王超