發展普惠金融，不僅是貫徹金融政治性和人民性的需要，也是增進社會公平與和諧的客觀要求。

要實現普惠金融高質量發展的目標，頂層設計和基礎設施的重要性不言而喻。作為第十三屆和第十四屆全國人大代表，中原銀行黨委書記、董事長徐諾金已經連續5年將“出臺普惠金融促進法”帶上了全國兩會。今年，他再次為普惠金融立法工作奔走呼吁。

在關于盡快立法加快發展普惠金融支持中國式現代化的議案中，徐諾金建議全國人大常委會盡快出臺《中華人民共和國普惠金融促進法》，明確普惠金融需求者和金融機構作為供給者的權利與義務，明晰金融管理部門和各級人民政府引導、激勵、評估和監督等職責及權力。

在2021年底履新中原銀行董事長之前，徐諾金在央行系統工作了約34年，是業內公認的學者型官員。為何這位橫跨學術、監管和業界的金融老將對普惠金融立法如此執著？徐諾金向21世紀經濟報道記者分享了他的思考。

（第十四屆全國人大代表、中原銀行黨委書記、董事長徐諾金  受訪者供圖）

強化普惠金融法制建設有助于凝聚各方合力

《21世紀》：當前我國普惠金融發展還存在哪些問題？為什么普惠金融立法如此重要？

徐諾金：黨的十八大以來，普惠金融對小微企業、農民、城鎮低收入人群等弱勢群體的生產生活發揮了重要的扶持作用。但對支持解決發展不平衡不充分問題，助力推進鄉村振興縮小城鄉差距，解決就業、教育、養老、住房等民生問題，確保糧食安全等方面，普惠金融的服務力度、深度和廣度仍需抓緊提升。同時，推動金融機構兼顧經濟效益和社會效益發展普惠金融的約束依然突出。

一是普惠金融法律體系還不健全。目前，我國還沒有出臺普惠金融專門法律，界定普惠金融的內涵、原則，以及各類主體的責任和權利，發展普惠金融沒有清晰健全的法律可以遵循，難以有效匯聚各方合力。

二是金融機構發展普惠金融的內在機制仍需優化。金融機構作為市場主體，以商業利潤為導向，在發展普惠金融兼顧社會公平方面缺乏強制性約束，服務覆蓋面和服務能力與普惠金融發展需要仍不匹配，金融機構內部考核管理制度與普惠金融業務的適應性仍需提升。

三是引導和激勵的配套政策體系不完善。金融管理部門和各級人民政府推動普惠金融權責不明晰，在優化金融生態環境、相關考核督導、專項財稅政策扶持、風險分擔等方面，還需健全完善具有高度協調的配套政策體系。

四是普惠金融基礎設施和居民金融素養還需強化。普惠金融高質量發展需要有力的基礎設施作為保障，當前建設覆蓋全社會的信用體系面臨的信用信息共享、應用的障礙亟需破除，農村地區支付體系和環境還需進一步優化，金融消費權益保護機制還要持續完善，普惠金融服務對象的金融認知、金融素養與誠信意識還需提高。

《21世紀》：當前我國普惠金融立法的條件是否成熟？

徐諾金：當前，無論從宏觀經濟和金融業形勢，還是已經出臺的各種法規文件形成的制度基礎，以及各地普惠金融的探索實踐和社會共識等方面看，普惠金融立法已具備了較為成熟的條件。

一是經濟與金融業發展創造了立法的優越條件。黨的十八大以來，我國經濟實力實現歷史性躍升，金融組織體系日益完善，經營能力、盈利水平大大增強，服務能力持續提升，征信、支付等金融基礎設施建設持續完善，為立法創造了優越的宏觀經濟與行業條件。

二是普惠金融的機制性探索奠定了立法的制度基礎。我國已出臺了《推進普惠金融發展規劃》《中小企業促進法》《村鎮銀行管理暫行規定》等法律法規和《普惠金融發展專項資金管理辦法》《中小企業發展專項資金管理辦法》《進一步深化小微企業金融服務的意見》《大中型商業銀行設立普惠金融事業部實施方案》等部委規范性文件，為構筑完善的普惠金融法律體系奠定了基礎。

三是普惠金融的有效探索豐富了立法的實踐基礎。近年來，普惠金融在助力近一億農村貧困人口脫貧，推動全面建成小康社會進程中發揮了巨大作用，各地通過積極探索發展普惠金融模式，在滿足人民日益增長的美好生活需要，緩解與不平衡不充分發展之間矛盾方面持續發力，積累了豐富經驗，為普惠金融立法夯實了實踐基礎。

有利于固化長期有效的正向激勵機制

《21世紀》：在您看來，普惠金融立法工作的重點是什么？立法之后會帶來哪些改變？

徐諾金：普惠金融立法的重點，就是要以法律的形式，明確各方促進和保障普惠金融發展的責任，固化長期有效的正向激勵機制，始終堅持以人民為中心的發展思想，推進普惠金融高質量發展，更好滿足人民群眾和實體經濟多樣化的金融需求。

通過立法，明確普惠金融服務對象作為需求者和金融機構作為供給者的權利與義務，明晰金融管理部門和各級人民政府引導、激勵、評估和監督等職責及權力，為發展普惠金融提供基礎設施和制度環境，激勵金融機構開展普惠金融創新并科學防控風險，保障弱勢群體基本金融權利，助推實現全體人民共同富裕的現代化。

通過出臺《促進法》，將會帶來很多明顯改變：

一是將推動普惠金融相關法律體系完善?！洞龠M法》的出臺，將成為專門促進和保障普惠金融健康發展的法律，可以有效界定發展普惠金融各主體的權利和義務，有助于盡快凝聚金融機構、金融管理部門、地方各級政府的合力，以完善的法律體系形成有效促進普惠金融發展的長效機制和社會環境。

二是將形成對金融機構的強制約束與激勵。通過立法，建立對金融機構兼顧社會公平大力發展普惠金融的強制約束，以正向激勵和監督引導，推動金融機構在經營中，優化管理機制，提升服務創新能力，在保障其可持續發展的同時，實現普惠金融的社會價值。

三是弱勢群體金融服務獲得權將得到法律保障。農民、小微企業、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等弱勢群體是以人民為中心促進共同富裕的關鍵群體。通過立法，弱勢群體金融服務獲得權可以得到有效的法律保障，確保其可以及時獲取價格合理、便捷安全的金融服務，這將能更好促進金融服務的公平性，推動全體人民共同富裕。

四是將有效激發小微企業活力。通過普惠金融立法，將推動各金融機構持續優化服務方式，不斷提升小微企業金融服務的可得性和便利性，有效激發小微企業發展活力，提升其對擴大就業、改善民生、促進經濟增長的作用，助力經濟高質量發展。

五是將有力推動鄉村振興戰略實施。通過普惠金融立法，將推動地方政府和金融機構，加快農村信用體系、信用環境、風險補償體系等機制建設，加快農村地區普惠金融服務發展，全面助力鄉村振興戰略的推進。

《21世紀》：在普惠金融立法中，中小銀行和大型銀行的權利義務是否應該有所不同？如何打造差異化的評估機制？

徐諾金：在普惠金融立法中，無論是中小銀行還是大型銀行，都是普惠金融服務的供給者，都有獲取服務對象真實必要信息的權利，獲得合理貸款利息和費用支撐自身可持續發展的權利，公平享有普惠金融發展國家優惠政策權利。

在發展普惠金融的義務上，中小銀行和大型銀行都要堅持金融工作的政治性、人民性，持續踐行普惠金融，肩負起下沉網點、創新金融產品和服務、健全盡職免責機制、建立專門評估考核機制、公平服務、開展金融教育等義務。

在具體義務落實和評估考核方面，還是要結合實際，根據中小銀行和大型銀行差異做細致安排。如：國家大型商業銀行應當設立專門從事普惠金融業務的部門，建立專門的普惠金融綜合服務、統計核算、風險管理、資源配置、考核評估機制；其他商業銀行應當完善組織架構，加快職能部門的普惠金融服務能力建設。

差異化的評估機制建設方面，金融管理部門要根據中小銀行和大型銀行在金融發展中的定位差異、重點服務對象的區別、發展普惠金融的資源條件、機構所處區域等情況，堅持客觀的定性與定量相結合，普惠金融服務總量評估與結構評估相結合，區域與機構差異化評估相結合，制定科學評估機制，系統化、制度化、全面化評估各機構普惠金融發展水平，實現有效的正向引導和激勵約束。

差異化評估重在結果應用。結合評估結果，金融管理部門要充分運用差別化存款準備金等貨幣政策工具，加大再貸款、再貼現等政策支持力度。各級地方政府和稅務部門也要用好評估結果，合理安排專項資金、財政補貼、稅費減免、風險補償等發展普惠金融的優惠政策，引導金融機構將資源更多配置到普惠金融領域，滿足不同群體多層次的普惠金融需求。

信用信息體系等普惠金融基礎設施亟待完善

《21世紀》：為了更好地推動我國普惠金融高質量發展，還有哪些基礎設施亟待完善？

徐諾金：構建完善有效的基礎設施，是推動和保障我國普惠金融高質量發展的重要前提。信用信息體系、風險補償機制、農村支付環境、金融消費權益保護體系等都是當前亟需完善的普惠金融基礎設施。

在信用信息體系方面，應大力推進中小企業和農村信用體系建設，打破信用信息共享壁壘，建立信用信息共享交換平臺，推動政務信息與金融信息互聯互通，并基于信用信息體系，完善信用評價和應用機制。

在風險補償機制方面，地方各級人民政府應當設立支持普惠金融發展的融資擔保機構或基金，建立重點服務“四農”和小微企業融資的再擔保機構。同時，建立健全支持普惠金融發展的風險補償、財政獎勵等機制。

在農村支付服務環境建設方面，地方各級人民政府和國務院有關部門應當通過財政補貼、降低電信資費等方式支持偏遠、特困地區的支付服務網絡建設。

在完善金融消費權益保護方面，要搭建普惠金融權的投訴、訴訟等救濟渠道，完善金融消費權益救濟機制，使服務對象在購買、使用普惠金融服務中，其合法權益受到侵犯的，可以依法尋求救濟。

在居民金融教育和金融素養提升方面，地方各級人民政府要通過加大金融知識普及教育力度，培育社會信用意識和金融風險意識，提高人民群眾維權意識和能力，健全守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。教育主管部門應當將金融知識納入學校教育內容和國民義務教育體系。

責任編輯：王超