在寬泛的投資理財服務范疇內，無論持牌機構的公募基金、信托、銀行理財等業務，還是非持牌機構的互聯網金融、金交所、線下財富公司等，交相呼應，一方面正在改變金融市場業態，另一方面也帶來諸多的監管難題。如何從立法高度統一行業認識、正本清源，考驗著監管者與行業的共同智慧。

　　在央行牽頭多部門醞釀資管業統一監管標準的半年后，該話題的討論再次映入公眾視野。

　　8月21日，中基協在轉譯國際證監會組織報告時強調，“統一國內各類資管業務的規則，從而杜絕監管套利并防范金融風險是當前一項重要且緊迫的工作?！?/P>

　　事實上，在立法工作的“頂層設計”上，對資管市場的產品歸屬、法律關系進行統一，一直是全國人大常委、財經委副主任委員、五道口金融學院院長、原央行副行長吳曉靈長期以來的呼吁。

　　8月20日，吳曉靈在北京接受了21世紀經濟報道記者的面對面專訪，她指出，目前全社會需要在有關資管產品的立法問題上統一認識、正本清源。她建議通過《證券法》、《基金法》、《信托法》三個維度的修法完善，將“集合投資計劃”納入證券范疇，并在更大范圍內落實行為監管與功能監管。

　　不過，和兩年前不同部門旗下資管產品的標準差異所衍生的套利活動不同，如今持牌機構的資管業務在監管高壓下正在進入收縮期；相反，當前套利活動更多表現在互聯網金融、金交所、線下財富公司等非持牌機構中。

　　對于這一現狀，吳曉靈建議應當按照行為監管原則，加大對無牌照金融活動的監管，以實現金融監管的全覆蓋。

　　約束杠桿率具有現實意義

　　《21世紀》：各類資管產品規則的不統一一直以來是個大問題，其中最大的難點是什么？

　　吳曉靈：當前資管市場爭議最大的是對銀行理財產品的看法，在102億的資產管理當中，銀行理財占了三分之一，有近30萬億，應當對這個市場統一認識、新老劃斷、正本清源。

　　從產品性質上，銀行發行的不保本不保收益的理財產品符合集合投資的所有特性，應當被認定為證券，其中發行超出200份以上的產品應該按照公募基金標準進行管理。

　　現實中的一個問題是，銀行宣傳了不保本的理財產品，卻在實際操作中通過利益調劑形成了事實上的剛性兌付，這對整個理財市場來說是個極大的誤導，阻礙了銀行理財回歸資產管理的本源，沒有讓市場培育起風險自負文化。

　　另一個問題是，銀行理財投資了許多銀行的非標產品，如果按照現有的公募標準監管，非標投資是非法的，所以也可以考慮適當的擴寬公募基金的投資范圍。只有解決了銀行理財的身份問題，才有條件讓其具有資本市場上開戶、投資等更多功能。

　　《21世紀》：拋開分歧較大的銀行理財不看，監管部門2015年以來對資管產品管理也在進一步統一和從嚴；具體有兩個方向體現，一是限定統一的杠桿“天花板”，二是強化了凈資本監管。

　　也有不同聲音說，由監管部門設定杠桿率限制了金融創新，而凈資本約束則暗示了管理機構的剛兌責任，你是如何看待這些舉措的？

　　吳曉靈：這些舉措在當下階段具有一定的積極意義。

　　第一，過高的杠桿有兩個副作用，一是風險過大，第二是擴大了財富分配的不均衡，所以限制杠桿也在一定程度上是對金融風險和財富分配不均的限制。

　　第二，就資產管理行業的性質來說，凈資本監管的實際意義有限，如果能夠踐行“買者自負”，管理機構的資本金應該和受托資產是相互獨立、互不相關的。

　　但從國內現狀看，目前剛性兌付類資管產品仍然較多。從金融由亂到治的過程中，通過凈資本約束資管機構規模的無度擴張，對防范金融風險有一定的現實意義，雖然這并不能從根本上解決資管產品法律關系混亂的問題。

　　資管法理待重塑

　　《21世紀》：要實現資管業務、資管產品在法律法理上的統一，需要哪些法律展開重修工作？

　　吳曉靈：目前國家已經認識并試圖解決資管市場的亂象問題，但如果不明確它的法律關系和金融產品的屬性，僅僅制定統一標準是不可能從根本上解決問題的。

　　首先要修改《證券法》，擴大證券法的調整范圍，將集合投資計劃明確列為證券。什么叫證券，中文的詞匯就非常好理解——證就是證明，券就是一張紙，這張紙代表著一定財產權益，它是可均分、可轉讓或可交易的憑證或投資合同，我認為按照這個定義基本上可以涵蓋所有的證券產品，而集合投資計劃顯然也屬于證券。

　　其次《證券投資基金法》應該修改為《投資基金法》。對基金來說，監管重點應是資金的來源，向公眾募集資金就是公募基金，投資方向要通過法律給予一定的限制；如果向少數合格投資人募集則由合同約定，只要投資者信任管理人，投資范圍不應該有明確的限制。

　　所以我們立法也不必分別搞《股權基金法》、《證券基金法》、《另類投資基金法》，只要把公募還是私募的區別確定下來即可，公募基金投資方向要給予一定的約束，私募要在嚴格合同要素的基礎上由合同約束。

　　同時可以適當擴大部分公募基金的投資范圍，比如銀行理財可以投的一些非標資產，實踐證明風險是可控的，對于擴寬投資標的的公募產品，也可適當提高投資者門檻。

　　最后要修改《信托法》，明確信托財產登記制度。我們目前只有信托的關系法，沒有經營法。在大資管時代，為了統一市場，我們應該在信托法中對于資產管理機構，對于信托的經營關系給予法律上的明確。

　　《21世紀》：這個過程中，我們的立法工作還有哪些方面可以改進？

　　吳曉靈：我個人認為，在立法上應該做兩方面的改進。

　　第一，更加強調人大在立法工作中的主導地位，這樣可以避免部門利益法制化。但是人大的常委和代表委員的知識是有限的，可以在立法的過程中由人大主導，邀請行政主管部門和業務專家、法律專家共同形成立法小組，這樣就利于民主立法，人大財經委在《電子商務法》的立法中實際上就遵循了這樣的原則。

　　第二，應該加大法律修改的頻度，這樣有利于我們法律的與時俱進。不要一提修法就是整部法律的改動。海外經驗看，條件成熟時對法律進行多次修改也是常見的。除了及時修訂法律外，我認為立法還要把一些基礎理念、思想通過法律固定下來，讓它有很大的包容性和擴展性，這是非常重要的。

　　如何監管“無牌”活動

　　《21世紀》：我們關注到一個現象，近一年來持牌機構的監管愈加嚴格，而非持牌的互聯網金融平臺、各類地方金交所、交易所的金融創新、套利活動卻在洶涌開展，甚至不少互聯網金融平臺利用債權轉讓結構打造T+0，隨存隨取的“類貨幣基金”產品，并面向C端市場發行。如何看待、解決這類現象？

　　吳曉靈：必須要對這一類金融現象從嚴監管。目前監管當局只管自己發了牌照的金融機構，而社會上不少沒有經過許可就開展金融業務的現象卻無人問責。

　　雖然一些機構獲得監管當局的金融牌照，但是它從事了非本牌照的其他具有相同法律關系的金融業務時，必須獲得相應業務的監管當局的許可。如果沒有獲得任何金融牌照而從事金融業務顯然屬于非法經營，更要加大打擊力度。

　　監管當局應按行為監管功能監管的原則，既管好持牌機構的行為，也要管好非持牌機構的活動。只有建立這樣一個監管理念，才能夠讓我們的金融監管進一步實現全覆蓋。

　　《21世紀》：目前網絡借貸中介（P2P）業務規模也越來越大。形式上看P2P在結構上是穿透的，不存在集合投資，合同也是借款人和出借人的簽約；但實踐中，絕大部分平臺都在剛性兌付、隱藏壞賬率，并化身為風險控制和風險承擔主體，這種潛規則已被行業所默認，對此你怎么看？

　　吳曉靈：區分金融產品主要看投資風險的承擔和收益的分配。對于不具有存款性質的金融產品，關鍵還是要打破剛性兌付，要樹立一個理念：每一個人是自己財產的第一責任人。真正的穩定是基于每個人都對自己的行為負責。

　　行業潛規則默認是不算數的，對于這種問題需要社會立法、立規予以解決，如果發現存在違規問題應當對新業務進行叫停，并在保證不發生系統性金融風險的前提下，對存量業務進行循序漸進的清理整頓。

　　《21世紀》：針對一些民間金融活動，也有人提出可以用“法不禁止即可為”的角度來看待金融、資產管理業務的創新，但牌照管理的邏輯卻是“法不允許不可為”，你是如何理解的？

　　吳曉靈：金融是負外部性很強的行業，必須有市場準入。通過牌照管理等方式將金融活動的負外部性限制在一定范圍內，防止系統性風險的發生，具有一定的必要性。針對小規模金融活動，在法律規定的一定范圍內，可有條件的豁免監管。比如私募基金就是在豁免條款下進行自律管理。

　　但總體來說，金融是一個強外部性行業，并且具有較強的社會屬性，必須要從嚴監管，保證社會的平穩運行與健康發展。

責任編輯：松崎