文/中國科學院大學金融科技研究中心主任、福州大學講席教授、吉貝克信息技術（北京）有限公司董事長劉世平，吉貝克信息技術（北京）有限公司市場部經理馬新

　　金融是現代經濟的核心，良好的金融監管是保證金融與經濟穩定運行的關鍵因素。中國監管部門對金融機構實行嚴格的準入標準審核與許可，對金融機構牌照準入審批以及行為監管都在“一行三會”的體系下進行。其中，由銀監會審批的包括銀行、信托、金融租賃等，由央行審批的有第三方支付牌照，由證監會審批的包括券商、公募基金、期貨、基金子公司、基金銷售等，由保監會審批的包括保險、保險代理、保險經紀等。由于傳統持牌金融機構主要服務于國有企業和大型民營企業，致使中小企業和居民端的大部分需求很難得到滿足。

　　中小企業及居民端對金融服務需求的快速增長迅速催生了“類金融機構”的誕生，如小額貸款公司、融資擔保公司、融資租賃公司、商業保理公司以及典當公司等具有金融屬性的公司。這些機構是地方金融體系的重要組成部分，也是金融創新的主力軍，對活躍經濟、支持國有經濟發展起到了很大的扶持作用。然而，它們所持有的“類金融”牌照并非傳統意義上的金融機構經營許可證，即這些公司并不被“一行三會”監管，成為了金融監管的“飛地”。 同時，隨著科技和物聯網的發展而產生的一些新的信貸或者理財類服務機構，如個體網絡借貸（P2P）機構，利用互聯網的優勢，發展極其迅速，其運營也不在“一行三會”的管理之列。

　　從當前現實看，一方面，中國地方金融機構近年來發展迅猛，具有規模小、門類多、企業數量龐大等特點，全國各地不少小貸公司、擔保公司、典當行等處于野蠻無序生長狀態，幾近失控；另一方面，地方金融機構監管空白與重復監管并存，這也是當前地方金融監管格局內在的矛盾。

　　地方金融面臨的問題

　　缺乏有效的監管往往是造成地方金融不穩定的主要因素之一。一方面，金融業務具有較強的風險外溢性和專業性，必須要求有專門監管機構對其加強有效監管，否則就會產生較大的金融風險隱患，進而引發系統性金融風險。由于地方金融監管的低效或空缺，近年來地方金融風險及金融亂象集中體現為違法違規行為增多,地方性金融機構違規參與民間金融活動、亂辦金融、無照經營、非法集資、金融詐騙等事件屢有發生,不僅造成地方金融經營行為的混亂及市場秩序的失衡，也使相關金融糾紛顯著增多。另一方面，由于民間金融案具有金額趨大、高利、信貸期限短等特點，同時又因地方金融監管缺乏完善的執法機制，造成此類案件多存在“執行難”的問題，成為各個地方政府面臨的民眾上訪的主要原因之一。

　　事實上，這些類金融機構導致的大案、要案層出不窮，給人民群眾造成了巨大的損失。尤其是近年來，移動互聯網、在線社交等數字化技術的出現，地方金融之間的跨省聯系越來越密切，對地方金融的有效監管提出了挑戰。

　　地方金融監管中的困難分析

　　首先，缺乏必要的法律法規。小貸公司、融資擔保公司、融資租賃公司、商業保理公司等類金融公司已發展到2萬多家，資產規模已不可小覷。地方金融快速發展的同時也帶來了風險，本質原因在于其監管大多尚處于無法可依的狀態。目前，雖然部分地區已出臺地方性的金融監管法規和條例，但仍有很多地方對民間借貸和資本管理公司的監管主要依據省級、市級文件，而這些并不具有法律強制力和權威性，尤其是在打擊非法金融行為方面存在明顯的法律漏洞。在此基礎上，地方政府卻需要對本地的金融機構、類金融機構承擔絕大部分的風險處置責任。

　　其次，缺乏明確的政府主管部門。我國各省對地方金融機構監管的差異性較大，且監管多分散于不同部門，致使地方金融監管存在權責不明確的短板，一定程度上造成了地方金融發展的不協調以及國家宏觀政策到地方后無法徹底貫徹落實的情況。2017年第五屆全國金融工作會議以后，中央要求各地金融監管部門(包括地方金融辦、地方金融工作局等)加掛地方金融監督管理局牌子，要求對當前相對分散的地方金融監管職能進行整合。對各地金融監管部門而言，伴隨地方金融監督管理局的掛牌，還將迎來一輪金融監管職權的調整，監管職能將持續加強。

　　再次，地方政府缺乏較強的監管約束力。小額貸款公司、融資擔保公司、典當公司等類金融機構多設立在鄉鎮、行政村等偏遠地區，當地金融監管資源極度匱乏，地方金融監管部門監管約束力嚴重不足。地方金融監管部門在監管實踐中，也想采取“輕準入監管、重日常監管”的方式，但由于缺乏必要的法規及執法權，導致只能采取較多的準入監管和行政性監管。

　　最后，缺乏必要的信息和監管手段。根據最新監管精神，小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司這7類金融機構和轄區內投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所（“7+4”類機構）的資本監管、行為監管和功能監管這三大監管職能將由地方金融工作部門負責。在此之前，類金融機構的監管分散在各個部門中，如小貸在金融辦，擔保在經信委或金融辦，融資租賃、典當等業務在商務局等，部分信息以紙質文件存檔，數據查看和搜索相當不便，金融監管能力的建設大為滯后。在人員配置上,省級金融辦一般只有幾十名工作人員，而市級及以下的金融辦配備的工作人員數量往往只有個位數，且多數人員缺乏金融管理從業所需的知識儲備及實踐經驗，日常工作僅僅停留在行政管理、公文處理等層面。在監管手段上，地方金融辦普遍只注重事前審批，忽視了對于日常經營的持續監管。此外，開展非現場監測及現場檢查所需的信息資源及監管技術也尚未建設完善。監管能力的不足導致其難以進行有效履職，對金融風險不能進行及時識別及處置。

　　大數據在地方金融監管中的作用

　　隨著全球數據生產呈現爆炸式的增長趨勢，大數據技術正快速發展成為對數量巨大、來源分散、格式多樣的數據進行采集、存儲和關聯分析，并從中發現新知識、創造新價值、提升創新能力的新一代信息技術和服務業態。其核心是將分散在不同地方的數據進行有效的收集和整合，把隱藏在數據中的有用信息提煉出來，結合各個行業的知識，用獲取的信息服務于決策過程，提升決策效率和決策的正確性，提高創新能力和競爭優勢。通過大數據技術，能夠對地方金融機構進行綜合的、全面的數據采集，不僅能夠橫向打通小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當公司、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等的信息管理，還能引入外部職能機構，如工商局、法院、人行等的信息數據，將原先割裂的地方金融監管數據實現實時共享，使各職能部門、監管部門、資質審核部門等能實時查看所需求信息，實現信息的協同和對稱。

　　同時，相關監管部門通過結合各地金融風險預警規則，運用數據分析和數據挖掘技術可以對地方金融機構的金融活動信息進行分析與監管，及時發現金融機構的問題，提升金融風險識別能力，將各類風險消滅在萌芽狀態。

　　此外，大數據技術還能對地方金融機構的發展特點和規律進行總結與提煉，有助于地方政府建立起一整套科學的金融監管制度和方法，對地方金融機構形成靈敏有效的監管體系。同時，根據地方金融監管與原有監管職能機構之間存在的監管漏洞或空當，及時完善和補充，盡快構筑對類金融機構全覆蓋的有效金融監管，完善地方監管立法及處罰制度，為促進金融業持續健康發展提供法制保障。

　　大數據在地方金融監管中的應用

　　以溫州金融綜合改革為例，2012年3月28日國務院第197次常務會議研究設立浙江省溫州金融綜合改革試驗區，探索建立地方金融組織體系、地方金融服務體系、民間資本市場體系及地方金融監管體系的溫州金改樣本。其中，“強化地方金融管理機制”是一項重要任務，明確提出要“建立健全金融業綜合統計和分析制度，加強非現場監管信息系統建設，逐步將上述市場主體納入監測范圍，強化監測預警，及時提示風險”。2014年3月1日，《溫州市民間融資管理條例》的正式實施，進一步明確了溫州市地方政府開展民間融資服務、監管和風險監測的職責和法律地位。然而，從實際操作來看，傳統的現場檢查形式需要監管工作人員花費大量的人工時間去整理、匯總和分析信息數據，檢查效率比較低，且帶有一定的偶然性。為此，溫州市率全國之先成立地方金融管理局，明確執法類別為“民間融資監督管理”，開發使用“地方金融非現場監管系統”，完成對小額貸款公司、民間資本管理公司、農村資金互助會等十多類金融主體，涉及900多家民間金融組織的非現場監管數據采集、動態監測及風險預警等，并有針對性地開展現場專項檢查，有效搭建起以非現場監管系統日常監測為常規工作、專項檢查為重點突破、臨時檢查為輔助手段的“三維立體式”監管模式。

　　溫州金融監管引入大數據系統的案例說明，地方金融監管要拓展其覆蓋性和穿透性，金融科技的運用已經必不可少。地方金融監管機構需要圍繞數據采集、數據分析、政務監管、金融服務四大模塊構建符合當地特色的“地方金融非現場監管系統”。其中數據采集是數據分析的基礎；全面的數據分析為政務監管提供了良好的保障和服務；有效的監管能夠充分降低監管人員的工作壓力，可以節省更多的人力用于服務地方金融機構的發展。

　　在數據采集方面，可采集的數據類型包括小額貸款公司、民間資本管理公司、典當行、融資性擔保公司、非融資性擔保公司、農標資金互助會、寄售行、各類投資公司、P2P貸款公司等公司的基本集資、日常經?；顒有畔?；外部職能機構（工商局、法院、人行等）綜合信息數據；以及各大國有銀行、商業銀行、城商行等駐地方分部和各保險公司、證券公司駐地方分部等的宏觀金融數據。同時，數據采集系統會自動完成原始數據的分類、數據質量校驗、關聯邏輯及完整性檢驗等，確保所報送的數據完整有效。

　　在統計分析方面，數據系統的構建需要通過結合地方金融監管統計分析規則，運用數據分析和數據挖掘技術，形成綜合性監管分析報告，及時提醒工作人員。系統可針對所監管的不同類型的公司提供大量數據統計報表，運用信息化技術手段，從根本上將金融監管工作人員從大量繁復的日常監管工作中解放出來。其主要分析統計功能可包括：各公司月度經營情況對比、針對不同類金融運行主體的融資成本綜合對比、各類公司數據上報監測、動態式資金流向分析、宏觀數據綜合分析等。

　　在風險預警方面，系統內置針對不同類型公司的風險預警模型，實時提醒各監管工作人員各類型公司的風險情況，了解掌握各公司的發展變化及可能的潛在風險。同時為更好地適應業務發展變化，系統管理員可以根據實際工作需要隨時調整風險模型，以便更好、更準確地進行風險預警。

　　在征信報告方面，系統將根據已采集的原始數據及系統批量加工的衍生數據，結合內部征信模型，自動生成地方金融體系征信報告。作為人行征信的有效補充，地方金融征信體系將是地方金融健康發展的基礎，同時與人行征信形成互補。

　　在地方融資擔保圈監管方面，系統可將地方金融業務活動與銀行在本地區的放貸活動融合，全面執行數據挖掘技術，建立健全地方金融運行“擔保圈”，即針對當前某一企業貸款的擔保人，找出為該擔保人貸款的擔保人，以此類推深入挖掘出連保、互保等關聯關系鏈，發現深藏的貸款風險。同時，統計出各擔保人的擔保次數、擔保頻率、擔保頭寸等指標，計算擔保風險指數。

　　不僅如此，完善的“地方金融非現場監管系統”能夠 根據本地區各類金融組織類型的所有公司經營情況、一定的規則及權重關系自動抽象計算出本地區融資指數等金融指數，作為指導性宏觀數據供各個公司本地區融資參考等，并對地方金融宏觀數據進行趨勢分析，了解并掌握地方宏觀金融發展狀態，為引導地方金融公司、預防地方金融風險等提供更好的數據支撐。另外，通過建立移動應用程序（APP）應用，將非現場監管功能由個人電腦（PC機）轉向移動化應用，實現監管工作與移動技術的整合，提升監管工作時效性、及時性。移動化監管的實現，將與管理駕駛艙功能結合，方便監管人員在會議、外出考察等均可隨時掌握總體情況及進度狀態。

　　在溫州金融改革的經驗中，正因構建了完善的“地方金融智能監管系統”，不僅有效地提升了數據采集效率，實現了信息數據各部門之間共享，同時還提高了風險識別效率，切實輔助溫州金融辦工作人員增強了對地方金融風險的識別，為進一步深入服務地方金融打下了堅實的基礎。比如，《溫州市民間融資管理條例》規定“單筆借款金額300萬元以上”“借款余額1000萬元以上”“向30人以上特定對象借款”等民間借貸情形必須予以備案。溫州地方政府通過現場檢查和非現場監管系統的聯動結合，特別是借助“地方金融智能監管系統”的預警功能，對十多類近900家金融組織開展非現場監管，先后開出了溫州“金改”以來全國第一單民間融資備案罰單、第一單P2P平臺虛報利率罰單以及第一單P2P平臺違規放貸罰單，并根據各案件的情節輕重做出處罰，實現民間融資執法行政處罰的零突破。目前，溫州地方金融監管體系已經制度化，近幾年來已再無大規模金融要案及P2P“跑路潮”發生，溫州金融綜合改革效果良好。溫州地方政府通過建立完善的監管制度并運用大數據監管手段，為民間借貸的良性發展保駕護航，并為分級監管的突破提供了經驗。

　　本文刊發于《清華金融評論》2018年3月刊

責任編輯：王超