本文為紐約聯邦儲備銀行法律總顧問兼執行副總裁邁克爾·霍爾德（Michael Held）在瑞士巴塞爾國際清算銀行中央銀行法律專家會議上的發言。

在這個領域里，我把自己看作是一個實習生，而不是專家。今天，我將重點介紹美國對數字貨幣的監管情況，特別是私營機構發行的并計劃與貨幣發揮同等效用的數字貨幣。和以前一樣，我表達的觀點是僅代表我自己，不代表紐約聯邦儲備銀行或聯邦儲備系統的觀點。

迄今為止，美國的政策制定者和監管機構還沒有制定一個管理私人數字貨幣的總體框架。這是一個比較新的領域，不適合采取全面的監管對策?？梢钥隙ǖ氖?，新的私人貨幣的數字特性將帶來政策制定者必須應對的挑戰。然而在我看來，我們花了太多時間討論數字貨幣的新穎性，卻忘記了私人貨幣并不是什么新鮮事物。因此，我今天演講的主題最好用一句名言來概括：“歷史可能不會重演，但總會驚人地相似?！?/p>

過去并沒有結束。甚至還沒過去

所以，讓我們來回顧一下私人發行貨幣的歷史。

我們從1837年的密歇根州開始，當時州議會通過了美國第一部“自由”銀行法。自由銀行開始經營商業之后，可以發行紙幣（即私人貨幣），可以用實物黃金或白銀贖回。這些紙幣是可轉讓的債務，由發行這些債券的銀行信用擔保，加上債券和房地產抵押貸款等資產。

該法令允許銀行組織者通過向當地金融主管提交申請來建立銀行，而不需要州銀行業監管機構的批準（當時，美國沒有聯邦銀行監管機構。事實上，“自由銀行”時代通常始于美國國會未能在1836年第二銀行章程到期前重新組建第二銀行。）結果可想而知，自然是一片混亂。州銀行管理機構不確定到底有多少家銀行成立了。密歇根州的一些銀行成立的初衷是發行鈔票，但從未打算贖回鈔票。到1839年，幾乎整個體系都崩潰了。

在關閉了密歇根州的一家銀行后，金融監管機構面對的是一片狼藉。

其中一些自由銀行被稱為“野貓”銀行（wildcat bank）。他們在偏遠地區設立了辦事處，那里只有野貓出沒，想要兌換紙幣簡直難上加難。

然而，自由銀行的命運并不是都很糟糕。紐約的自由銀行顯然表現得相當不錯。但密歇根州和其他一些州的經驗表明，與當時監管不力的私人貨幣發行機構打交道存在風險。那個時代的鈔票總是以折扣價轉讓，不同的州對支持鈔票的資產估價要求各不相同，銀行也從事投機活動：建造旅館、公路、鐵路和運河。他們也從事銀行業務。

到19世紀60年代，國會已經厭倦了自由銀行體系。1863年，俄亥俄州參議員約翰·謝爾曼在向美國參議院發表講話時譴責：

“在這個國家，我們有各種各樣的銀行系統，這些系統都是由聰明人設計的，所有這些銀行都有權發行紙幣。有這么多銀行......統一的國家貨幣是不可能的，因為它的價值經常受到其發行人的影響。沒有共同的監管機構；它們依賴于不同的系統 。對這些銀行沒有審查或控制權。他們之間缺乏和諧和協調”。

《國家銀行法》（National Bank Act）授權設立可以發行全國性銀行紙幣的全國性銀行。這是一種推動私人貨幣統一的努力，是一個處于內戰陣痛中戰時政府的迫切需要。與不可靠的銀行紙幣不同，全國性銀行紙幣普遍由聯邦政府債券和其他貨幣存款支持，例如美國政府發行的“美元”，在每種情況下都由美國財政部持有，它們與其他形式的貨幣同等流通?！秶毅y行法》還推動了美國銀行業和商業之間的分離，這可能消除了一些更具投機性的銀行活動。

聯邦政府的干預和更嚴格的監管意味著，全國性銀行及其紙幣比其之前不可靠的紙幣更安全、更具可替代性，美國轉向全國性銀行紙幣，加上新出臺的對州銀行紙幣的不利稅收待遇，意味著不安全紙幣的消亡。17年后，美聯儲（Federal Reserve）體系建立，中央銀行貨幣出現，推動銀行從事存款活動，一切都意味著美國私人貨幣在幾十年里全面消亡。

三歲看到老

以上只是對美國貨幣和銀行歷史的一個簡單介紹。今天的數字貨幣和“野貓銀行”時代發行的紙幣之間可以看到很多相似之處。比如，數字貨幣是在沒有全面監管體系的情況下發展起來的，發行主體和種類很多，而且特點有所不同。據一位消息人士透露，目前有近3000多種數字貨幣，但我懷疑是否有人真的知道確切數字。

我們可以看到，數字貨幣實際上在設計時是沒有資產支持的，比特幣就是最明顯的例子，還有由其他波動性較強的數字貨幣支撐的數字貨幣，甚至還有以唐納德·特朗普、弗拉基米爾·普京和坎耶·韋斯特為原型的數字貨幣。

當然，當前時代和此前“野貓銀行”時代之間的類比并不完美。歷史是相似的；但歷史不會重復上演。

與一個多世紀前的不安全銀行時代相比，各家聯邦監管機構都表示愿意利用現有監管工具監管數字貨幣。但是，政策制定者和監管機構仍在監測數字貨幣的發展，我們還沒有完全制定出一致的政策應對措施。然而不管我們喜不喜歡，我們都開始面臨至少兩個問題，這兩個問題與政策制定者在不安全時代的衰落時期所解決的問題相似：

• 各國政府是否應該限制不安全或特別不穩定的私人貨幣？

• 各國政府是否應該將私人貨幣發行限制在嚴格受監管的機構，以便政府能夠鼓勵或強制執行某些可取的特征？

正如我已經提出的，美國現行法律并沒有直接回答這些問題。數字貨幣可以分為多種類別：商品、證券或其他工具。如何對數字貨幣進行分類，一部分取決于數字貨幣的功能使用，另一部分取決于有權監管數字貨幣的各種立法者和監管機構。

金融犯罪執法網絡（FinCEN）是美國負責執行美國反洗錢法律的主要機構，是美國最早發布數字貨幣指南的機構之一。金融犯罪執法網絡在2013年明確，如果數字貨幣替代真實貨幣或與真實貨幣具備同等價值，則數字貨幣的發送者和交易者屬于金融犯罪執法網絡規定的貨幣服務機構。因此，從事數字貨幣轉讓或交換業務的任何機構要遵守FinCEN的要求建立反洗錢計劃，包括記錄保存、報告、客戶身份識別和驗證要求。FinCEN早期進入該領域的目的是防止數字貨幣和其他支付形式一樣可能被用于犯罪活動。

2017年。監管證券領域的美國聯邦證券交易委員會（SEC）主席杰伊?克萊頓（Jay Clayton）發布了一份關于數字貨幣和初始代幣融資（ICOs）的聲明。他認為，“根據美國法律，具備基于創業企業或其他人的管理獲得潛在收益特征的代幣和服務符合美國法律中關于證券的界定?！?018年，SEC發布指南，明確交易所、投資機構、投資顧問和以數字資產證券形式的數字貨幣開展業務的交易商將受到證券法的約束。該指南明確規定，作為證券的數字貨幣將受到美國證券法的約束，但我們在何處劃定這一界限可能并不總是清楚的。

有很多產品模糊了貨幣和證券之間的界限，這并不新鮮。拿存款單來說。1982年，美國最高法院分析了存款證是否是美國某些反欺詐法規定的證券。法院的結論是否定的。法院在這樣做時認識到，銀行發行的存款單-紙幣-以及其他長期債務之間最重要的區別是對銀行系統的全面監管。法院的結論是在“不安全”銀行時代一個多世紀后的一個明智的結論：立法機構不能傾向于把銀行系統中的貨幣當成其他東西來對待，因為沒有必要這樣做。

至少就目前而言，數字貨幣的發展似乎沒有那么強勁。沒有一個為數字貨幣設計的監管框架，美國的監管機構雖然對數字貨幣的濫用行為做出了反應，但仍然不是主動應對風險。例如，美國商品期貨交易委員會（CFTC）負責監管期貨和衍生品合約，利用其對欺詐性購買或銷售商品的執法權，阻止了一個所謂的數字貨幣計劃。該計劃的組織者聲稱，存在問題的數字貨幣—My BigCoin是由黃金支持并且交易很活躍，但商品期貨交易委員會的結論是，上述聲明都是虛假的，對客戶的付款是來自從其他欺詐計劃受害者那里獲得的資金，組織者挪用了大約600萬美元的客戶資產。

My Big Coin似乎是一種現代的不安全（Wildcat）貨幣，但這一計劃之所以被發現，僅僅是因為CFTC可以將其作為一種商品加以監管。我們很幸運，今天，CFTC擁有市場賦予的權力，可以打擊美國大宗商品市場上的欺詐行為，而這在以前不安全時代是不可能的。

同時，銀行作為我們聯邦監管機構監管的持有和轉移資金的重點機構，基本上沒有參與持有、轉移或發行數字貨幣，美國的聯邦銀行監管機構沒有明確表示允許銀行可以參與這些活動。貨幣監理署（OCC）試圖制定一個特殊目的牌照，即所謂的“金融科技牌照”——大概是將其中一些活動納入OCC的監管范圍，但它一直深陷于與美國各州簽訂這些特殊目的牌照的訴訟中，這些州希望根據當地法律批準這些活動。

另外，美國消費者金融保護局（CFPB）有權制定有關某些消費者賬戶和支付產品的規則，該局決定將進一步分析數字貨幣，并在最近對其條例E進行修正后沒有將數字貨幣納入其監管范圍。

目前，美國各州已經開始為數字貨幣業務制定法律法規，比如紐約和懷俄明州都出臺了針對數字貨幣的政策。然而，在州這一層面上的做法幾乎沒有協調，這恰好說明了各州在對待數字貨幣方面存在不一致，有可能導致風險，也有可能在牌照發放標準上“惡性競爭”，這可能讓人想起不安全（wildcat）時代。各國在制定合理規則時將面臨的挑戰只會在數字貨幣方面得到放大，因為數字貨幣往往是無國界的。

如果你像我一樣憂心忡忡，你會擔心我們會推遲出臺有效的解決方案，直到舊解決方案無法解決新出現的問題嗎？如果數字貨幣達到臨界規模點，你會擔心我們的應對舉措到底多有效？聯邦儲備系統理事會監管部門負責人夸爾斯（Quarles ）最近在歐洲銀行業聯合會的發言中強調了后一個問題。他指出，穩定幣目前不會對金融穩定構成風險，但它們具備規模上的潛力，從金融穩定的角度來看，未來可能會對監管提出挑戰。

但是，在了解美國監管機構已經在處理有關欺詐和其他形式不當行為引發的擔憂，并承認夸爾斯（Quarles ）對金融穩定的擔憂，我們是否有必要開始確定值得采取更積極主動監管的重點領域？

巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）主席、西班牙銀行行長帕布羅·埃爾南德斯·德科斯（Pablo Hernández de Cos）上月表示，數字貨幣“不能可靠地履行貨幣的標準功能，作為一種交換媒介或價值儲存手段是不安全的?！边@聽起來是個問題。

我們以前也處理過類似的問題。根據《國家銀行法》，美國選擇改革其貨幣體系，對全國性銀行采取了新的監管機制—即可能發行穩定私人貨幣的機構（也就是全國性紙幣），并制定要求，要求這些發行人以更安全的政府發行債券支持其貨幣。這些措施有助于確保私人貨幣發行機構及其貨幣的穩定，但這種做法還有其他一些容易忽視的好處：我們遏制了我們不想讓其發展的產品——不安全的紙幣（即對其征稅）；系統中的某些關鍵參與者，特別是托管銀行和信托公司，已經是受監管的機構；銀行紙幣具有一定程度的透明度，即持有人有權獲得付款；無論從哪一點來看，聯邦法律和法規無處不在。

針對其他廣泛使用的金融產品的發展，我們還制定了針對這些產品的全面監管計劃，包括最近監管掉期交易的工作。如果數字貨幣達到臨界規模，我們可能希望從這些努力中汲取教訓，并考慮監管具有系統重要性活動的工具是否適合這種目的?！抖嗟?弗蘭克法案》（ Dodd-Frank Act ）對系統重要性金融機構的認定過程在這里可能具有指導意義，無論它是否直接適用于數字貨幣。在此過程中，金融穩定監管委員會（FSOC）有權指定加強對某些金融機構、金融市場基礎設施以及支付、清算和結算（PC）活動的監管，在某種程度上，FSOC決定了組織或活動是否具有系統重要性。雖然《多德·弗蘭克法案》中的權威在某些方面受到限制，但它只適用于某些系統性重要的活動，而認定過程需要在監管機構和相關行政程序之間進行協調，該方案在其他方面是靈活的，因為它考慮了基于行為的方式進行監管，還有對某些機構采取審慎監管方式。我并不是說目前任何數字貨幣都已足夠成熟，足以在金融穩定監管委員會的認定程序下加以考慮；只是一個類似的靈活的，涉及協調和協同多個監管機構的方案可能是必要的。

前方的路

總結了以往的經驗教訓，在未來是否采用更廣泛的監管計劃時，我們應該首先考慮以下幾個問題：

• 首先，應該授權誰作為數字貨幣的發行人，或作為能夠代表持有人持有或轉讓數字貨幣的中間人？現有法規是否足以覆蓋每一個機構？如果沒有，我們是否應該考慮擴大監管范圍，從審慎的監管角度來解決每一個問題。這樣做將為我們提供一條途徑，以應對每一方可能對持有人或整個體系造成的更廣泛的風險。

• 第二，從監管或政策的角度來看，數字貨幣是否存在某些可取或不可取的特征？如果是這樣的話，我們是否應該采取一些限制或激勵措施，以避免類似以前不安全時代的情況重現？我們的目標難道不應該是明確某些基本特征，例如明確數字貨幣持有者的權利和支持數字貨幣的資產屬性嗎？

• 第三，是否有一些關鍵活動對數字貨幣的運作至關重要，需要監管機構給予特別關注？這些措施可能包括創建、分發、銷毀或轉移數字貨幣的行為，也可能包括關鍵基礎設施，例如支撐特定數字貨幣的技術。如果這些關鍵活動是由不在監管范圍內的主體執行的，我們是否應該填補監管方面的這一空白。

• 第四，我們是否應該就完善監管方法的某些方面就跨司法管轄區的共同監管達成一致？數字貨幣可以設計為跨國界使用。主要主體可能分布在全球各地。如果我們要達到監管的普遍性，或者至少是接近普遍有效的監管，協調不是有效的方式嗎？金融穩定委員會（Financial Stability Board）和巴塞爾銀行監管委員會（Basel Committee on Banking Supervision）可能會解決其中的一些問題，但現在無法知道他們會得出什么結論。

• 最后，我們是否應該考慮通過其他視角來觀察這些活動？通常，我們從一開始就要考慮保護數字貨幣持有者免受不公平損失，以及某些數字貨幣對金融穩定構成風險的可能性。還有其他因素需要我們考慮嗎？

這可不是容易的事情。有些人可能會看一下上面的問題，想要一個更快、現成的解決方案。我現在可以聽到他們的聲音了：“為什么不把這項活動放在銀行體系中，借助銀行體系更穩健的監管結構呢？“我認為我們應該考慮這一點，但銀行監管可能不適合這一目的。歷史是會重演，但不會重復，這是我最后一次用那句話了。因此，在我們考慮銀行未來會或應該向哪里發展的同時，我們也應該考慮一些更基本的問題：1、什么是最實際的方法？2、什么方法能使我們在功能性監管和基于風險的監管之間取得正確的平衡？3、什么方法對技術變革最為中立？4、什么辦法能夠最大限度地看清楚問題（認識到每一種模式都有其缺點）？（v）什么樣的方法將持續下去，并經歷下一個創新周期？

我之前提到過美國證券交易委員會。SEC使用最高法院近90年前制定的一項測試來分析數字貨幣，這的確有些令人難以置信。但SEC所做的這件事情本身仍然非常重要，也是值得努力的。

我無法回答未來90年的數字貨幣監管將是什么樣子，這也許會讓大家有些驚訝。但我希望有機會與你們中的一些人探討這個問題。謝謝大家。

責任編輯：Rachel