近日，黑龍江省啟動立法促進大數據發展應用，北京也明確將研究制定數字經濟促進條例列入立法日程，在安徽，《大數據發展條例》將于5月1日起實施。

自去年中央文件將數據列為生產要素以來，地方大數據發展立法提速。對外經濟貿易大學數字經濟與法律創新研究中心執行主任許可告訴21世紀經濟報道記者，本輪大數據立法，是地方將大數據發展作為新的經濟點，從此前行政管理層面，上升至生產要素層面。地方立法一定程度上是為搶占先機，有競速的意味。

但是地方大數據立法是否能解決數據流通的問題？海量的公共數據是否能發揮其效果，打破信息孤島，真正發揮其效用？地方的立法又是否會局限大數據行業發展？這些仍有待考證。

搶占先機

地方大數據立法伴隨著對大數據的理解而迭代。

許可解釋稱，此前大數據作為政府重要的決策工具，旨在“用數據說話、用數據決策”。

但是，本輪地方立法競速，一定程度上基于去年4月中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數據與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素并列為生產要素?！耙郧笆切姓用娴?，現在把它視為經濟層面，地方政府就更有動力將大數據作為新的經濟發展增長點，都想搶占先機?！痹S可說。

盤活大數據發展，數據流通尤為重要。數據流通不暢一直是制約大數據發展的關鍵障礙。人人都想要別人的數據，但都不愿意把自己的數據給別人。

數據流通的“牛鼻子”在不少受訪專家看來在于政府數據的開放共享，繼而以此引領示范全社會數據開放共享。

此前，據學者測算，政府及其部門掌握的公共數據占全社會數據總量的80%以上，但基本處于“沉睡”狀態，其應有價值未能得到很好挖掘利用。

許可表示，政府數據放開是當務之急，或者說，目前最有可能管理、開放的就是政府數據。

“公共數據放開是可以立竿見影的?！北本┌怖砺蓭熓聞账呒壓匣锶送跣落J告訴21世紀經濟報道記者，一方面，并非每個地方都有非常領先數據相關的企業，除卻北上廣深及杭州成都等地，其他地方不具備先天優勢。另一方面，響應數據作為新的生產要素，數據增量要靠政府來提供。

這在地方立法中也得以體現。

《深圳經濟特區數據條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）中，通過一系列創新規定，打破信息孤島，推動公共數據深度開放、全面共享。比如，其中規定，除通過傳統的政府數據開放平臺開放原始數據外，還可以綜合利用區塊鏈、隱私計算、聯邦學習等技術建立專業化數據定向開放平臺，提供“可用不可見”和按規定用途使用數據的安全可信環境，滿足專業機構對高價值數據的需求，帶動公共數據與社會數據融合應用。

個人信息如何保護

值得慶幸的是，數據開放共享正在不斷發展。范圍由政府數據擴展至企事業單位所涉及的公共數據資源，據統計，全國開放數據集總量從2017年到2019年增加了6倍。

北京師范大學網絡法治國際中心執行主任吳沈括告訴21世紀經濟報道記者，目前“數據驅動的公共決策”，明顯區別于早期的政務信息化進程。由此決定了規范企業參與政府信息化建設、加強政務數據安全工作的重要性和戰略意義，特別是關乎未來政府-企業關系和公共權力歸屬的重大問題，具有頂層設計的深刻性。

大成律師事務所高級合伙人鄧志松則強調，在地方立法的過程中，如果忽略了公平開放的問題，或是沒有對政府與企業合作、以及政府向企業開放數據的程序進行規定，那么可能會留下損害市場競爭的漏洞。

他認為，比較值得借鑒的是，《貴州省政府數據共享開放條例》中明確規定，“省和市、州人民政府應當公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力的法人或者其他組織，對非涉密但是涉及敏感信息的政府數據提供脫敏、清洗、加工、建模、分析等服務?！?/p>

除卻公平性問題，公共數據開放也隱含著個人信息保護的風險。不斷衍生政務、商務和民用各類數據應用場景和模式是否會對個人信息造成傷害？

鄧志松告訴21世紀經濟報道記者，去年一年中，有關部門通過獲取患者及密切接觸者的行蹤軌跡等個人信息，有效地防控了疫情，但也出現了多起涉疫人員個人信息泄露事件。并且，除了個人信息以外，政府還掌握了大量涉及企業商業秘密的信息，對于這些信息，如果在政府數據開放的過程中沒有妥善處理，就可能會使得當事人的利益受到損害。

針對這一問題，個人信息保護法（草案）中就對國家機關處理個人信息作出了特別規定。除此之外，不少地方的政府大數據或公共數據相關立法中也對政府公開個人信息及商業秘密的行為作出了限制性規定。

比如，《安徽省大數據發展條例》中突出對個人信息和隱私的保護，要求開展涉及個人信息的數據活動，不得竊取或者以其他方式非法獲取個人信息，不得泄露或者篡改其收集的個人信息，不得過度處理；未經被收集者同意，不得向他人非法提供其個人信息等。

地方立法是否會局限大數據發展

地方對大數據發展立法提速的同時，也有聲音認為，大數據的特性在于跨區域的開放互通和分享，地方立法存在局限性。

去年，深圳的《條例》提出了一系列全新的制度設計，特別是創設個人數據權，被視為《條例》最大的特色。

《條例》表示，自然人、法人和非法人組織依據法律、法規和本條例的規定享有數據權，任何組織或者個人不得侵犯。數據權是權利人依法對特定數據的自主決定、控制、處理、收益、利益損害受償的權利。

不過，被視為創新的同時也帶來了爭議。

國家計算機網絡應急技術處理協調中心林星辰撰文稱，數據作為復制成本低、流通性強的新型生產要素，具有很強的地域間流動性，在地方性法規中對數據權屬進行確認，不利于培育全國統一的數據要素市場，不利于促進數據要素市場化配置。

去年底，該《條例》首次提請審議。接下來，是否會對數據權內容進行調整，仍需考察。

吳沈括認為，地方立法是對地方實踐的及時總結，具有其積極的意義，但是在此過程當中，一定要注意遵守立法法基本原則，恪守權力位階的基本要求?！叭绻嚓P的數據制度構成基本民事制度或者基本經濟制度，則應當避免在地方立法層面作出硬性規定，以免構成對于全國一盤棋的數據生態的割裂和沖擊?！?/p>

鄧志松表示，地方立法本身應該起到明確各方權責，約束濫用數據、侵犯個人隱私等行為，保障大數據要素在市場中暢通流動，以及維持健康有序的市場競爭等作用。如果地方立法規定不當或不明，就可能使得行業產業在發展中受挫?！疤貏e是從目前的相關立法來看，數據安全和個人信息保護問題得到了比較多的強調，而授權和開放程序等方面受到的關注還比較少?！?/p>

此外，鄧志松認為應警惕政府濫用權力。管理者應當意識到，掌握了大量數據的政府部門如果在大數據開放過程中濫用行政權力，可能會對競爭產生更大的影響。政府在制定大數據發展及公共數據開放的相關政策時，本身也應該經過公平競爭審查程序，避免政策在實施中產生排除、限制競爭的負面效果。

責任編輯：韓希宇