2010年巴塞爾協議III發布以來，歐美各國在銀行分類監管方面取得實質性進展，并對我國改進銀行監管框架具有一定的借鑒意義。

銀行分類監管的概念起源

《有效銀行監管核心原則》（以下簡稱《核心原則》）是巴塞爾銀行監管委員會發布的、在全球具有廣泛適用性的國際監管標準。國際貨幣基金組織與世界銀行每五年開展一次金融部門評估規劃（FSAP），并對照《核心原則》評估各國銀行監管有效性。2012年發布的第三版《核心原則》吸收了國際金融危機后銀行監管改革的最新成果，對銀行監管匹配性原則進行了系統性闡述和具體化描述，主要涉及以下條文（見表1）。

《核心原則》前后多次提到銀行監管匹配性原則。事實上，匹配性原則大致等同于分類監管，基本思路是根據銀行的系統重要性、風險狀況等因素實施差異化的監管措施。

銀行分類監管的國際實踐

美國

美國銀行體系龐大，既有8家規模超大的全球系統重要性銀行，也有約6000家小型銀行。美國通過實施差異化的銀行監管框架，適應不同類型銀行的監管需要。例如，巴塞爾協議僅適用于總資產2500億美元以上的銀行以及海外資產100億美元以上的金融機構。同時，資本計量的高級模型方法也只允許上述機構使用。除資本監管外，對于資本規劃、流動性風險、單一客戶集中度等監管指標，監管部門也根據銀行規模大小適用不同的監管規則。

2019年，美聯儲（Fed）、貨幣監理署（OCC）和聯邦存款保險公司（FDIC）均提出，將根據銀行的規模和風險指標分為相應類別，并分別適用不同的監管指標和監管要求。初步提出的指標包括五類：總資產、跨境業務、非銀行類型資產、短期批發類融資和表外業務。初步設定五個組別：第一組為全球系統重要性銀行，適用巴塞爾委員會全套的資本、流動性、大額集中度等監管標準，并適用專屬于全球系統重要性銀行的附加資本要求、總損失吸收能力（TLAC）等監管要求。第二組為總資產超過7000億美元或跨境資產超過750億美元的銀行，適用與第一組類似的資本、流動性等國際監管標準，但不適用系統重要性銀行的附加資本要求、總損失吸收能力等要求。同時，允許第二組銀行使用資本計量高級模型方法。第三組為總資產超過2500億美元或非銀行類型資產超過750億美元的銀行，與第二組適用類似的國際監管標準，主要區別在于不允許第三組使用資本計量高級模型方法，降低對資本壓力測試的監管要求，適當下調流動性監管指標要求（從100%降至75%）。第四組為總資產介于2500億美元和1000億美元之間的銀行，與第三組相比，進一步降低監管標準，包括豁免逆周期資本要求，降低杠桿率監管要求，降低或豁免流動性指標要求，降低壓力測試的頻率和復雜程度，流動性壓力測試頻率從每月延長至每季度，同時降低流動性管理要求。第五組為總資產介于1000億美元和500億美元之間的銀行，對其全面豁免巴塞爾協議等國際監管標準的要求，除了杠桿率（事實上這也是美國推向全球的監管標準），資本充足率、流動性風險指標等國際監管標準均不適用。

瑞士

瑞士金融市場監管局（FINMA）將銀行按照規模分為五組：第一組為全球系統重要性銀行，共2家；第二組為國內系統重要性銀行，共3家；第三組為中型銀行，共24家；第四組為小型銀行，共57家；第五組為小型專業機構，共199家。其中，第四組和第五組的銀行數量占比90%，但市場份額僅為2%。從2018年起，結合第四組和第五組金融機構規模小、業務模式簡單、組織架構單一等實際情況，FINMA對上述兩類機構適用更為簡化的監管要求，主要包括：豁免資本充足率的監管要求；簡化杠桿率的計算公式，同時大幅提高杠桿率的監管要求（從3%提高到8%）；豁免凈穩定資金比率（NSFR）的監管要求；提高流動性覆蓋率（LCR）的監管標準（從100%提高到120%）；豁免銀行利率風險的監管要求；簡化資產質量的風險指標；簡化操作風險的管理要求；降低對外包的監管要求；等等。

加拿大

加拿大金融管理局（OSFI）將銀行分為三組：第一組為國內系統重要性銀行，共6家；第二組為中小法人銀行，共63家；第三組為外資銀行分行，共31家。國內系統重要性銀行的市場份額超過80%，而中小法人銀行的市場份額僅為6%，且主要集中于9家資產規?？壳暗你y行。OSFI全面降低小型銀行的國際監管標準，主要包括：不允許使用資本計量高級模型方法；簡化市場風險的計量方法；簡化流動性風險指標的計量公式；大幅降低信息披露的監管要求；降低風險管理的監管要求；降低監管檢查的強度和頻率。

中國香港地區

我國香港地區有190家注冊銀行，包括16家吸收存款銀行、156家持牌銀行和18家有限持牌銀行。其中，3家最大銀行（匯豐、中銀香港、渣打）是最主要的吸收存款機構，小型銀行則在小微企業貸款、汽車融資、消費者信貸等領域發揮著重要作用。香港金管局（HKMA）尚未結合巴塞爾協議等國際規則實施制定清晰的銀行分類監管框架，但針對中小銀行的實際特點采取差異化的監管標準。例如，對流動性覆蓋率（LCR）、凈穩定資金比例（NSFR）等國際通用的流動性風險指標，采取核心資金比例等簡化版監管指標；對交易賬戶占比低的銀行，豁免市場風險資本計量要求；整合非現場監管和現場檢查的相關監管要求。

在巴塞爾協議III發布前，銀行分類監管在各國已經有所實踐，并在巴塞爾協議III實施后逐漸強化并趨于一致。目前，各國銀行分類監管的框架，總體是基于區分系統重要性銀行與非系統重要性銀行的邏輯。在此基礎上，對于非系統重要性銀行（中小銀行），結合本國銀行業情況進一步劃分為若干類別，并適用更多的本土化監管規則和更少的國際通用監管規則。

銀行分類監管的中國探索

我國銀保監會的銀行監管框架大致分為政策性銀行、國有大型商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行和農村商業銀行。

隨著巴塞爾協議III在中國的落地實施，監管部門開始借鑒國際分類監管的范式。在資本監管方面，2012年原銀監會發布《商業銀行資本管理辦法（試行）》（以下簡稱《資本辦法》），首次明確提出了全球系統重要性銀行和國內系統重要性銀行的概念，并對國內系統重要性銀行適用較高的資本充足率監管要求（額外附加1%的資本充足率要求）。

在流動性監管方面，流動性覆蓋率、凈穩定資金比例等國際監管標準適用于資產規模不低于2000億元人民幣的商業銀行。同時，專門創設優質流動性資產充足率指標，適用于資產規模低于2000億元人民幣的商業銀行。此外，流動性比例、流動性匹配率作為監測指標，在2020年之前適用于全部商業銀行。

在信息披露監管方面，對全球系統重要性銀行及資產規模1.6萬億元人民幣以上的商業銀行，要求其按照全球系統重要性評估指標披露要求實施信息披露?！顿Y本辦法》還規定，對存款低于2000億元人民幣和區域經營的小型銀行，可簡化其信息披露要求。

需要關注的是，從2016年起，人民銀行開始實施宏觀審慎評估體系（MPA），重點考察銀行的資本與杠桿情況、資產負債情況、流動性、定價行為、資產質量、外債風險、信貸政策執行七個方面。在宏觀審慎評估體系中，商業銀行被劃分為三個類別，即全國性系統重要性機構、區域性系統重要性機構和普通機構。宏觀審慎評估體系在一定程度上借鑒了國際銀行分類監管的實踐做法。

著手對銀行分類監管進行研究，不僅是國際監管改革的基本趨勢，也有助于提升監管有效性和針對性，提升監管資源的配置效率。作為監管政策工具箱的重要組成部分，分類監管標準還有助于靶向實施精準監管。在個別銀行存在風險隱患的背景下，分類監管可以作為推動商業銀行優勝劣汰、防范系統性風險的重要舉措。

在監管強度方面，還可根據機構的風險狀況，確定各類金融機構的風險圖譜，挑揀出風險較為突出的機構名單，“一行一策”落實前瞻性風險化解措施和靶向現場檢查。

責任編輯：王煊