作者單位：山東省城市商業銀行合作聯盟有限公司

金融監管體制發展歷程

中國銀行業的監管制度是隨著中國經濟發展及監管機構的變更逐步建立起來的，其建立過程大可分為四大階段，即從大一統監管到分業監管初期，分業監管體系成型，再到現在的金融統一混業監管時代。

1.1 大一統監管時代（1948-1991）   

人民銀行在中國銀行業務監管形成過程中發揮了重要的作用。人民銀行于1948年12月1日在石家莊設立，其前身囊括了華北銀行、北海銀行、西北農民銀行，在新中國成立后，成為了中央銀行，行使國家銀行職能，承擔貨幣發行、國家金融監管等職能。

從新中國建立到1978年，中國處于計劃經濟時期。中國人民銀行一直行使著雙重職能，既能夠開辦商業銀行業務，統管著全國信貸資金，也肩負著對其他銀行的監管職能。既是金融銀行的角色，也是監管的政府部門。

1979年，中國進入改革開放時期，國家為應對改革開放經濟的迅速發展，對人民銀行進行改革，于1982在人民銀行下設立金融機構管理司，后改稱銀行司，包括條法司、非銀行機構管理司、保險司、外貿金融機構管理司。制定相應的法律對銀行業、保險業、證券業、信托業及外匯業務等業務進行監管。

1984年，從中國人民銀行分立工商銀行、中國銀行、建設銀行、農業銀行，將商業銀行職能轉交專業銀行體系進行運營。而人民銀行專注于行使中央銀行職能，對全國金融進行宏觀決策。1986年《中華人民共和國銀行管理暫行條例》將人民銀行的職能從法律層面進行固定。

從人民銀行的發展歷程可以看出，1948年-1991年，中國的金融監管體制處于大一統監管時期，統一由人民銀行監管包括銀行業、保險業、證券業、信托業以及外匯業務等在內的所有的金融活動。

1.2 分業監管出現（1992-2002）

1992年，國務院證券委和證監會成立，標志著中國金融監管體系從人民銀行的大一統監管走向細分行業監管，證監委對我國證券市場進行統一宏觀管理，證監會對證券市場進行嚴格監管。證券公司的審批及監管仍由人民銀行負責。

1987年，中國第一家證券公司深圳特區證券公司成立，隨后幾年，證券交易所、證券公司如雨后春筍般涌現，在過去“大一統”的監管模式下，人民銀行確實力不從心，證券市場處于市場混亂期，各類違規操作層出不窮，舞弊現象突出。1992年8月10日，深圳發生了令人震驚的“8.10”搶購股票事件，由于在新股認購中，存在組織不嚴密和一些舞弊行為，申購人群出現抗議等過激行為，深圳股市一度受重創，從310點跌至8月14日的285點，跌幅8.1%。同時元氣大傷，深成指從此一直跌到11月23日的164點才止跌反彈?！?.10“事件催生了國務院證券委和證監會的誕生。

保險業的監管同樣也經歷了從混業到分業的演變。1980年，我國恢復了停辦20多年的保險業務，1985年3月，國務院頒布《保險企業管理暫行條例》，規定國家保險管理機關是中國人民銀行，十二年后，亞洲金融危機爆發，決策層意識到建立完整、市場化金融體系的重要性，中央召開首次全國金融工作會議，會議決定對金融業實行分業監管。至此，中國保險監督管理委員會正式登上了歷史舞臺，保監會根據國務院授權履行行政管理職能，依照法律、法規統一監管全國保險市場，此后人民銀行不再承擔保險業的監管職責。

自1992年起之后的十年，我國的金融監管體制不斷完善，逐步從過去的大一統監管向分業監管轉變。

1.3 分業監管體系成型（2003-2018）

中國人民銀行集監管者和被監管者于一體，“單一央行制”顯然是無法進步的。80年代初，央行的業務經營職能分離出來，逐步有了四大行和全國股份制銀行的格局。隨著證券市場的成立和保險市場的發展，90年代，證監會（1992年）、保監會（1998年）先后成立。隨著銀行業改制重組工作的開展，考慮到人民銀行不宜兼任貨幣政策和金融監管兩個職能，2013年，銀監會成立。銀監會的成立標志著我國金融監管體制從人民銀行“大一統”的監管模式逐漸演變成“一行三會”分業監管體系。

分業監管體系框架正式成立后，央行除管部分業務外，專注宏觀貨幣政策和整體金融穩定，三會專注行業監管，各司其職，成效顯著。宏觀層面，中國相繼完成了匯率形成機制改革、利率市場化改革，人民幣國際化和多層次資本市場建設初見成效；機構層面，金融機構相繼實現重組上市，公司治理水平和專業化經營能力大幅提升。

1.4 統一混業監管時代到來（2018至今）

“一行三會”分業監管的體系，也存在不同行業同類業務重合造成的監管重疊現象及單業務多家管，和部分業務處于監管盲區造成無人監管的矛盾。

2017年11月，經黨中央、國務院批準，國務院金融穩定發展委員會成立。設立金融穩定發展委員會其目的是為了強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責，強化金融監管部門監管職責，確保金融安全與穩定發展。

2018年3月，兩會宣布合并銀監會和保監會，成立中國銀行保險監督管理委員會（簡稱“銀保監會”），其主要職責是“依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，維護銀行業和保險業合法、穩定運行，防范和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩定”。值得關注的是原銀監會、保監會的“擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行”。

至此，原先由“一行三會”的分業管理時代，演進到了“一委一行兩會”的金融統一混業監管時代。打破分業監管體制，走向混業監管模式后，各監管機構出臺措施通過互相配合，注重協調處理，從而提高了各類監管措施的實施效果。

銀行業監管制度的特點

近年一些中小銀行事故頻發，引發銀行業震動，尤其2019年“包商銀行”事件，更是暴露了一系列問題，銀行業監管制度出現部分漏洞。

2020年銀行業持續強監管態勢，“嚴監管”政策進一步加強鞏固，國家金融監管機構對數據監管工作愈加重視，不論處罰力度還是督促程度都是空前的。數字時代，隨著大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等科技持續涌現，金融機構監管報送方式也從指標型數據報送逐步向穿透式明細型數據報送轉變。自2019年下半年，人民銀行先后發布《支付結算合規監管數據接口規范》（銀發〔2019〕198號）、《單位貸款基礎數據試點采集》（銀調發〔2020〕11號）、《金融基礎數據統計制度》（銀發〔2020〕164號）等多項監管報送制度文件，全部要求上報“貼源型”的明細數據。銀保監會持續完善監管數據標準化工作，外匯局、審計署等監管部門也在積極開展數字化監管建設。

2.1 監管制度體系不斷完善

銀行業監管的規章和規范性文件，逐步出臺。不同監管部門分工合作，制定不同的監管內容，盡可能降低監管內容間的沖突及交疊，減少監管制度盲區，從單向監管向全面監管轉變。

中國金融監管體系不斷改進發展，現已建立起了以中國人民銀行作為宏觀審慎評估，國務院金融穩定發展委員會、中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會為市場行為監管模式。對不端行為的可疑交易與反洗錢、反欺詐、非法集資管控。對行業風險的信用風險、流動性風險、職能投顧風險進行監控。

2.2 監管手段和工具持續改進

銀行業現場監管與非現場監管多種手段相結合，現場檢查系統、銀行風險早期預警系統、國家金融基礎數據庫等各種金融數據庫相繼建立，金融工具不斷創新，監管層級和范圍逐漸擴大范圍，監管手段及監管工具持續改進。

2019年9月，中國銀行保險監督管理委員會表示：“科技賦能以網治網，監測預警能力不斷增強。各地各部門積極探索科技賦能監測預警，充分運用互聯網、大數據、人工智能等新技術手段開展線上監測，實施‘以網治網’?！背浞诌\用各種大數據等手段，并且建立起各種監管監測平臺：中國互聯網金融舉報信息平臺；互聯網信息共享平臺；全國互聯網金融登記披露服務平臺。建立起了科技攜手監管的監管模式，不斷引入新的監管科技、大數據技術、云計算計算、人工智能以及區塊鏈技術。

2.3 監管力度逐步加強

國家相繼出臺嚴格的監管制度，加大對銀行及整個金融行業的監管力度。不斷擴大金融監管范圍，從簡單的存貸款業務擴展到所有銀行業業務。監管力度逐步加強，建立起科學發展的資本約束機制，促使整個銀行業的業務發展向理性回歸。

2018年3月18國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于全面推進金融業綜合統計工作的意見》（國辦發[2018]18號文）中提到：為增強金融服務實體經濟能力，完善金融監管體系，加快推進金融業綜合統計，建設運營國家金融基礎數據庫。2020年7月，人民銀行調查統計處正式發布《中國人民銀行關于建立金融基礎數據統計制度的通知.pdf》，要求2020年9月起分布實施金融基礎數據統計制度。加強統計監測，促進金融統計標準化，建立統一的金融基礎數據統計信息系統。

2.4 微觀審慎監管與宏觀審慎監管并重

國際金融危機頻發及新冠疫情影響，國家汲取相關教訓，加快了對動態撥備、逆周期資本計提、杠桿率等監管方法的研究和實施；持續加強對系統重要性銀行的監管，對銀行綜合化經營實行非常審慎的準入標準。

2.5 封閉性監管向開放性監管轉變

金融全球化，國際資本的大規模流動、金融業務和機構的跨境發展和國際金融市場的發展，加大了金融風險的傳播。一國的金融安全及經濟安全與國際金融市場變化息息相關，金融業監管從國內單邊監管轉向國際多邊監管，從封閉性監管轉向開放性監管。

參考文獻：

[1] 銀監保監合并細說中國金融監管機構的分分合合，《現代青年》 石大龍

[2] 虞群娥.論全球金融監管模式變革與我國監管模式選擇，《財貿經濟》2002年 第6期

[3] 中國銀行保險監督管理委員會.主動排雷 堅決打擊 防范和處置非法集資取得新成效

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責任編輯：王超