四川省2月18日印發《關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》。

四川省意見提出，強化國有企事業單位監管，依法健全地方政府及其部門（單位）向企事業單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業債務形式增加隱性債務，融資平臺公司合規舉債時應當在相關借款合同、信息披露文件中明確標示地方政府不承擔償債責任。

據記者梳理，自去年3月國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》后，至今已經有13個省份結合自身實際印發了本省的相關文件。這些省份是天津、山西、江蘇、江西、山東、湖南、廣東、海南、四川、貴州、云南、甘肅、寧夏。

整體看，地方文件和中央文件大同小異，不過一些地方仍提出一些差異化的要求。比如貴州提出，禁止國企、事業單位演化為融資平臺；再如，多個省份提出嚴禁數字化債。

禁止國企、事業單位演化為融資平臺

今年2月，貴州省印發《關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》。

貴州相關負責人解讀稱，當前和今后一個時期，貴州省財政仍將處于緊平衡狀態，收支矛盾較為突出，預算管理中預算統籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預算約束不夠有力、資源配置使用效率還有待進一步提高。

同時，從近年各級審計、監督以及調研中發現，全省還存在稅源結構單一、財源基礎薄弱，政府債務負擔重、隱性債務存在風險隱患，縣級財政收支矛盾突出特別是“三?！敝С鰤毫Υ?，財政資金使用績效不高，部分單位未嚴格遵守財經法紀等問題，財政服務新時期高質量發展的措施和抓手還不夠多，亟需制定出臺《實施意見》作進一步規范，全力助推全省高質量發展。

對于隱性債務，貴州意見提出，嚴格規范事業單位和國有企業舉債審批程序，禁止將事業單位、國有企業演化為政府融資平臺，嚴禁以企業債務形式增加隱性債務。

其原因在于，在監管收緊后，融資平臺融資收緊，一些地方轉而通過醫院、學校等事業單位融資，尤其在租賃類政信業務中較為常見。

21世紀經濟報道記者采訪了解到，傳統的融資租賃平臺類業務交易結構為城投公司通過售后回租的方式向租賃公司融資，租賃物為城投公司的管網資產。43號文（《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》）印發之后，交易結構有所變化，通常為學校、醫院等通過售后回租向租賃公司融資，同時由政府一級平臺為交易提供擔保，資金交由當地政府平臺使用。由此學校、醫院等事業單位演變成融資平臺。

“多年以前看一家租賃公司的ABS產品，底層資產絕大部分來自醫院。當時天真的以為應收醫院租賃款是非常好的基礎資產，畢竟醫院就是一頭頭移動的現金牛?！睖夏橙探灰讍T表示，“后來才知道，這些醫院通過融資租賃借的錢，絕大部分通過繞道的形式，流向了當地的融資平臺。因為地方融資平臺沒有資產可以滿足租賃公司抵質押要求，所以繞了醫院的通道?！?/p>

實際上，以醫院、學校設備等公益性資產抵押融資并不合規。財預[2016]175號文明確規定，學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體，不得以教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施進行抵押融資。

“財政擔保在2017年后已經很少出現，但以醫院、學校等企事業單位名義舉債的案例還是比較常見。這類舉債方式以公益性資產作為抵押是違規的?！睎|部省份某地市財政局債務辦人士表示。

嚴禁數字化債

此外，嚴禁數字化債、虛假化債也是多個省份新增的內容。山西省提出，抓實化解隱性債務風險各項工作，嚴禁虛假化債、數字化債等問題。完善隱性債務變動統計和常態化核查審計工作機制，進一步加強日常監督管理。

江西省提出，穩妥處置和化解隱性債務存量，嚴禁虛假化債、數字化債。完善常態化監控機制，進一步加強債務變動統計及融資平臺公司債務信息與金融監管部門共享比對。云南、貴州也提出了類似措施。

這主要是落實2020年中央經濟工作會議提出的“抓實隱性債務化解”的要求。記者了解到，2021年3-4月審計部門和財政部地方金融監管局對2018年8月-2020年之間的隱性債務化解情況進行核查審計，四季度監管開始核查2021年上半年隱性債務化解情況及前期整改情況，今年初則對去年下半年化解情況進行核查。

其重點核查和審計內容主要有三方面：一是通過盤活資金資產等方式化解的存量債務是否合規，二是將部分具有穩定現金流的債務合規轉化為企業經營性債務是否合規，三是地方政府和社會資本合作化解的債務是否合規。這些工作的目的主要就是完善數據質量，使數據更加準確。

此外，湖南省還提出，政府投資項目無資金來源不立項、無預算不開工，探索實行高風險地區政府投資項目上級財政開工核準制。

寧夏提出，加強督查審計問責，將各市、縣（區）人民政府防范化解隱性債務風險列入市縣效能考核和自治區年度重點督查事項，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

城投破產重整或清算

雖然一些省份有一些新提法，但整體上地方文件和中央文件大同小異。

值得注意的是，中央文件提出，清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。山西、江蘇、湖南、云南、寧夏、四川六省份沿用了這一提法。

在市場人士看來，地方重提體現了對中央政策執行的決心、打破城投剛兌的態度。目前城投破產或清算的案例較少，多選擇兼并重組，避免對當地融資環境的破壞，不過未來可能有部分城投公司會破產清算。

值得注意的是，城投破產也是化解隱性債務風險的措施之一。財政部于2018年10月下發的《地方全口徑債務清查統計填報說明》中列舉了六種化債方式：安排財政資金償還，出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還，利用項目結轉資金、經營收入償還，合規轉化為企業經營性債務，通過借新還舊、展期等方式償還，采取破產重組或清算方式化解。

廣發證券首席固收分析師劉郁表示，近些年來，雖然政府文件反復提及清理城投平臺債務，但由于特定歷史時期發展的需要，城投融資相關政策也始終在松與緊之間周期性循環。這反映雖然關于地方政府融資平臺債務化解的政策導向早已明晰，但實際執行的過程持久、拉鋸。具體處置措施可能需要根據市場反饋進行動態調節，從而在不引發系統性金融風險的背景下，化解政府隱性債務風險。

責任編輯：王超