農村信用社（包括農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作聯社，以下統稱農信社或農信機構）法人機構數量占我國銀行業法人機構近一半，是我國農村金融的主力軍。70多年來，我國農信社已經進行多輪改革。黨的十八大以來，在全面推進鄉村振興的背景下，進一步深化農信社改革成為當前金融體制改革的難點和重點。加快農信社改革化險，有助于健全農村金融服務體系、增加高質量農村金融供給，有助于防范化解金融風險、維護銀行體系和金融市場穩定，更好服務鄉村振興，促進經濟社會協調發展。

農信社改革步入新階段

我國農信社歷史悠久。早在1923年，中國第一家信用社——河北香河縣信用社成立。中國共產黨重視農村信用合作，1927年，我黨領導湖北省黃岡縣成立農民協會信用合作社。新中國成立之后，農信社走過了農民互助合作（1952—1958年）、人民公社管理（1958—1978年）、農業銀行管理（1978—1996年）、人民銀行代管（1996—2003年）、地方政府管理（2003年以來）等五個階段，改革與發展過程漫長而曲折。

1999年12月，全國首家省級農村信用社聯合社——寧夏回族自治區農村信用合作社聯合社創立。2000年7月，國務院批準在江蘇省進行農信社改革試點，成立江蘇省農信聯社，統一法人后原有的1746個農信社合并為82個獨立的縣級法人。2001年末，全國首批農村商業銀行在江蘇省張家港、常熟、江陰成立。

2003年，國務院開展農信社改革試點，將管理權限下放到省級政府并成立省聯社，農信社步入新發展階段。2003年6月，國務院印發《深化農村信用社改革試點方案》，在吉林、山東、江西、浙江、江蘇、陜西、貴州、重慶8?。ㄊ校╅_展改革試點，成立省級農村信用社聯合社管理和服務農信社，農信社改革正式啟動；經過一年試點，2004年8月，國務院辦公廳印發《關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》，將試點范圍擴大至除海南和西藏以外的21個?。▍^、市），并要求盡快組建省級管理機構，省級聯社要切實履行好對農村信用社管理、指導、協調、服務的職責；2007年8月，海南省農信聯社順利掛牌成立；2010年11月，原銀監會印發《關于加快推進農村合作金融機構股權改造的指導意見》，決定全面取消資格股，加快推進股份制改造，提出用三至五年時間將農村合作金融機構總體改制為股份制金融企業；2011年8月，原銀監會要求不再組建新的農村合作銀行，鼓勵符合條件的農信社、農合行改制組建為農商行；同時，金融管理部門積極探索省聯社改革，2012年7月，原銀監會發布《關于規范農村信用社?。ㄗ灾螀^）聯合社法人治理的指導意見》，要求完善省聯社法人治理，規范省聯社運行機制，將省聯社職能定位為“服務、指導、協調和行業管理”。

黨的十八大以來，農信社改革進入深水區并取得新突破。2019年2月，人民銀行等五部委聯合發布《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，要求“積極探索農村信用社省聯社改革路徑，理順農村信用社管理體制，明確并強化農村信用社的獨立法人地位，完善公司治理機制，保障股東權利，提高縣域農村金融機構經營的獨立性和規范化水平，淡化農村信用社省聯社在人事、財務、業務等方面的行政管理職能，突出專業化服務功能”，進一步優化行業管理機制；金融管理部門持續強化對農信社的引導和規范，2019年1月，銀保監會發布《關于推進農村商業銀行堅守定位強化治理提升金融服務能力的意見》，要求農村商業銀行嚴格審慎開展綜合化和跨區域經營，原則上機構不出縣（區）、業務不跨縣（區），這一要求推動農村商業銀行服務本地、降低風險，但也壓縮了經營區域本就受限的農村金融機構發展空間；2019年12月，銀保監會在《關于推動銀行業和保險業高質量發展的指導意見》中再次要求，在保持縣域法人地位總體穩定的前提下，因地制宜對農村信用聯社和農村合作銀行實施股份制改造；2020年初，銀保監會發出深化農信社改革的文件，推動新一輪農信社改革。

2021年10月，浙江省深化農村信用社改革試點實施方案獲國務院批準同意。2022年2月，銀保監會批復同意籌建浙江農村商業聯合銀行股份有限公司（以下簡稱“浙江農商聯合銀行”）。2022年4月，浙江農商聯合銀行掛牌成立，成為全國深化農信社改革的“第一單”，標志著新一輪農信社改革進入實施階段。

思考農信社改革的成效與不足

農信社改革是我國金融體制改革發展中的一種特有現象?；仡欈r信社的發展歷史，其改革的核心問題主要圍繞著四個方面：一是推進農信社產權制度改革，經歷了從合作制、股份合作制到股份制以及多元化產權制度等變遷；二是理順農信社管理體制，重點是改革省聯社，強化專業化服務功能，發揮“小法人，大平臺”優勢；三是完善農信機構公司治理，探索建立現代金融企業制度，提升內部治理水平；四是建立健全風險承擔機制，形成全面風險管理能力，防范化解金融風險。

數十年來，經過多輪改革，特別是2003年試點改革成立省聯社后，農信社歷史包袱大大減輕，法人治理逐步完善，經營實力和管理水平顯著提高，金融服務能力大大提升，在服務“三農”、脫貧攻堅和鄉村振興中發揮了重要作用，自身也不斷發展壯大。截至2021年底，全國共有農信社法人機構2196家，其中農村商業銀行1596家、農村信用社577家、農村合作銀行23家，法人機構數量占銀行業金融機構的47.72%；資產總額達43.57萬億元，占銀行業金融機構比例為12.63%；各項存款余額為34.02萬億元，各項貸款余額為23.97萬億元。目前，全國農信社存貸款規模均位居全國銀行業金融機構首位。其中，涉農貸款余額為12.29萬億元，占銀行業金融機28.44%，小微企業貸款余額為11.43萬億元，占銀行業金融機構22.86%。由此可見，農信社涉農貸款、小微企業貸款占比遠遠高于資產總額占比，服務“三農”、服務小微的普惠金融特性顯著，在我國金融體系中的地位和作用不可或缺。

與此同時，農信社機構邁上了公開上市之路。2010年12月，重慶農商行在香港H股主板上市，成為全國首家上市農商行。截至目前，在A股和H股上市的農商行達13家，另有近10家農商行正在排隊上市。通過在境內外上市，農商行資本實力得以充實，治理體系更加完善，品牌形象逐步提升。

2003年開始的這輪改革以來，農信社內外部環境發生巨大變化，農信社體制機制上深層次的問題逐步顯現：省聯社定位不清、功能不足，難以適應新形勢下管理與服務農信機構的現實需要；在多數農信聯社改制為農商行后，省聯社存續也缺乏法理基礎；“自下而上入股，自上而下管理”關系未能理順，公司治理仍然“形似而神不似”；部分農信社發展定位模糊，商業化經營與服務“三農”目標存在一定沖突，涉農貸款比例下降；少數農信社資產質量下行壓力較大，化解不良、防控風險面臨嚴峻挑戰。此外，面對金融科技快速發展的新形勢，農信社觀念、技術、人才等存在短板，部分農信社難以適應，“馬太效應”加劇。此外，近年來部分農商行發起設立數量較多的村鎮銀行，在拓寬經營區域的同時，集聚了一定風險。今年發生在河南、安徽等地村鎮銀行的違法案件，相關風險已經傳導至作為主發起行的農商行及省聯社。

產生這些問題，重要原因在于農信社先天制度不足，改革缺乏法律法規支持和約束，產權和控制權錯配導致管理體制機制不順。面對快速變化的內外部環境，部分農信社缺乏憂患意識，反應慢、措施少，市場份額和競爭力有所下滑。

金融體制改革深化、金融業開放擴大和鄉村振興戰略的實施為農信社發展提供了新的機遇，也提出了新的要求。2015年3月，原銀監會召開2015年全國農村中小金融機構監管工作會議時認為，深化省聯社改革的時機已經基本成熟，將會同相關省政府共同商定改革方案，報經國務院批準后，先選擇1至2家省聯社開展改革試點。之后，相關省份積極研究推動省聯社改革工作，但由于各方對改革方案意見不統一，改革未能及時啟動。直到2020年，銀保監會對農信社改革工作進行新的部署。當前，加快和深化農信社改革，時機成熟，勢在必行。

新一輪農信社改革的四大重點

深化省聯社體制改革。新形勢下，省聯社已經難以滿足成員機構對其服務能力的新要求。對于今后省聯社改革的方向和模式，目前討論較多的有四種：一是成立統一法人的農商銀行，二是轉型為金融服務公司，三是改制為農商銀行控股公司，四是組建省級農商聯合銀行。

統一法人的省級農商行模式有助于集中配置資源，提升經營管理合力和執行力，打造品牌形象，形成規模優勢。在部分經營區域較小、機構數量不多的省區，這種模式仍有借鑒意義。將省聯社轉型為金融服務公司，有助于提升對農信機構的專業化服務，推動農信機構自主經營。但由此弱化行業管理職能，服務職能將難以落實，更不利于小法人機構“小而不倒”。將省聯社改制為農商銀行控股公司，由控股公司參股農信機構，是改革最徹底的一種模式，既解決了產權和控制權關系的悖論，理順公司治理機制，也不動搖縣域法人地位。但此模式需要有合格的發起股東及資本金，實際操作難度較大。將省聯社改制成為省級農商聯合銀行，在保持兩級法人地位不變的同時，申請業務資質和牌照，增強服務內容和能力，是相對優化的一種模式。浙江農商聯合銀行獲批開業，表明省級農商聯合銀行模式獲得認可。

穩妥化解農信社風險。人民銀行公布的2021年第四季度金融機構評級結果顯示，農信機構和村鎮銀行風險最高，高風險機構數量分別為186家、103家。在改革過程中，應采取切實有效的措施，加快處置高風險農信機構。對中西部、東北地區規模較小、風險較高的縣域法人機構，可采取吸收合并、新設合并及破產等多種方式進行重組；對部分省份的縣域農商行、農信社，還可以進行跨縣區重組，以降低小法人機構的經營管理成本，提升抗風險能力。

同時，要進一步拓寬農信社不良資產處置的渠道，綜合運用批量轉讓、證券化、債轉股等手段消化存量不良，并在拓寬資金來源、減免稅收費用等方面加大政策支持力度。地方黨委政府應落實好屬地風險處置責任，拿出更多的“真金白銀”，有力支持農村中小金融機構化解風險、穩健發展，在此基礎上建立長效機制。金融管理部門應采取增信措施，支持農信社發行永續債等多種資本工具，符合條件的農商行建議支持優先上市；應通過定向降準、再貸款、再貼現等工具，進一步加大對農信社的精準支持，從根本上提升其穩健發展能力。

持續完善農商銀行公司治理。目前，多個省區已將農信機構全部改制為農商銀行，多數省區改制工作進展順利。但部分農商銀行在治理機制上特別是公司治理方面“換湯不換藥”，與現代商業銀行仍有較大差距。應從三個方面進一步提升農商銀行治理能力：一是加強股權管理，優化股東結構。既要對股東資格審核進行嚴格把關，也要加強對于小股東利益的保護，還要簡化戰略投資者引入程序。二是加強董監事會建設，強化監事會監督作用。完善農商銀行董事會成員提名程序，加強專門委員會建設；提高獨立董事比例，完善董事激勵約束機制；監事會應切實做好對董事會、高管層的履職監督，監事長一般應擔任黨委副書記，或兼任紀委書記，并分管審計、合規等部門；外部監事比例應逐步提高。三是加強關聯交易管理。發揮董事會關聯交易委員會及監事會等作用，嚴格約束股東行為，加強關聯交易審查和審計，將不規范的關聯交易拒之門外。此外，這一輪改革后將成立農信社省級機構（聯合銀行、控股公司等），應按照商業銀行標準，從一開始就建立起規范的“三會一層”等公司治理機制。

加快農信社數字化轉型步伐。在數字經濟時代，數字化轉型是所有金融機構的必答題。在改革過程中，農信社應加快構建戰略、組織、業務、技術、人才、生態“六位一體”的體系，加快推進和深化數字化轉型。在戰略上，應基于自身業務發展和用戶需求，制定企業級數字化戰略，明確數字化轉型方向和重點，增強戰略的堅定性和策略的靈活性；在組織上，應突破體制機制藩籬，推進組織變革，提升組織敏捷性和扁平化，構建開放、包容、創新的組織文化；在業務上，可運用最小化可行產品（MVP）等理念，加快產品創新和迭代，豐富數字金融產品，以手機銀行APP為核心，加強線上與線下渠道融合；在技術上，農信社省級機構應加快核心系統建設和升級，增強系統的包容性，提升對成員機構的支持和服務，加強數據治理，打通內部數據壁壘，釋放“小數據”潛能；在人才上，要加快引進和培養金融科技復合型人才，提升科技研發、網絡金融等人才占比，推動具有科技背景的人才進入董事會和高管層；在生態上，要秉持“開放銀行”理念，融入技術生態、業務生態體系，豐富金融和非金融場景，努力為用戶提供綜合服務。

深化農信社改革的政策建議

近年來，中央一號文件多次對農信社改革提出要求。2022年的中央一號文件要求加快農村信用社改革，完善?。ㄗ灾螀^）農村信用社聯合社治理機制，穩妥化解風險。下一步，建議從五個方面優化政策和制度安排，更好地支持農信社改革化險、穩健發展。

加強改革的頂層設計。在農信社改革進入深水區之際，應加快出臺全面深化農信社改革的指導意見，明確改革需要遵循的基本原則和總體要求，支持各?。ㄗ灾螀^）因地制宜、一省一策，兼顧促進發展和防范風險雙重目標，探索新機制、新模式、新方案?！渡罨r村信用社改革試點方案》規定，省級政府對農信社依法管理，“不把對信用社的管理權下放給地（市）和縣、鄉政府”。但近年來，廣東、四川等省的一些市政府履行了對本地農信機構的管理權，對此應進行規范。

堅定改革目標和方向。盡管多數農信社、農合行已改制為農商行，但農信機構因農而生、因農而興、因農而強的本質沒有變。在改革過程中，應堅持服務縣域、支農支小的基本定位不動搖，充分發揮農村金融主力軍的作用和優勢，提高金融供給的能力和質量，提高涉農貸款比例，鞏固農村市場份額，把更多金融資源配置到鄉村振興和“三農”的重點領域和薄弱環節。農信社改革，應將能否更好地服務全面鄉村振興作為檢驗改革成效的重要標準。

加大對改革的政策支持。改革的重要目的之一是提升農信社省級機構的服務能力，適應“小法人，大平臺”特點，辦好小法人機構做不到、做不好的事情。應支持省級機構發起設立理財、科技等子公司，根據需要合理申請業務資質。對省級機構的性質和監管要求，也應進行明確。人民銀行、銀保監會及其派出機構、地方金融監管部門等要加強政策協調，支持省級機構優化服務和管理職能，充分尊重農信機構治理機制，減少多頭監管。省級機構及其辦事機構要梳理正面和負面清單，進一步厘清職責邊界。

選擇合適的改革模式。改革模式和方案并無優劣之分，地方政府應從實際情況和地方財力出發，選擇適合本?。ㄗ灾螀^）的改革模式。在改革中，不同地方改革的重點和次序應有所不同。比如，中西部和東北地區，應將化解農信社風險放在首位，而不是急于進行省聯社體制改革。地方政府應不干涉農信社日常經營管理，推薦提名農信社董事及高管人選時應把從業經歷、專業素質放在第一位，避免讓缺乏金融從業經驗的政府官員進入農信社管理層。同時，應全面開展農信社高管市場化選聘。

盡快為農村金融立法。當前，美國、日本、德國等國家在農村金融方面形成比較完善的法律制度，但我國目前尚無統一的農村金融法律。建議制定《農村金融法》，規范農村金融市場經營行為，為農信社改革提供法律保障和約束。在此之前，可修改《中國人民銀行法》《商業銀行法》，增加相關規定。（本文原載于《中國銀行業》雜志2022年第9期）

（董希淼系招聯金融首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員、中國電子銀行網專欄專家）

責任編輯：王超