2月15日上午，湖南省長沙市。伴隨著一陣熱烈的掌聲，火紅的綢布從印著“湖南銀行股份有限公司”的牌匾上滑落，湖南銀行正式亮相。

湖南銀行的前身是華融湘江銀行，此前其40%的股份由四大AMC之一的中國華融持有。中國華融風險事件爆發后，根據監管對AMC逐步退出非主業的要求，湖南國資接走了其中20%股份。隨著股權變更、董事會改組及掛牌，湖南迎來了第一家省級城商行。

這是近年來城商行改制重組的一個縮影。在“抓兩頭帶中間”的改革框架下，城商行屬于中間的部分：不像國有大行一樣有中央財政大規模的資本金注入，也不需要像農信社一樣保持縣域法人地位和數量穩定。某種程度上，城商行化險的任務落在了地方政府及城商行身上，在沒有“縣域法人數量穩定”的限制之下，“抱團取暖”、合并重組成為城商行改革化險的選項：上世紀90年代如此，本世紀頭10年如此，近三年也是如此。

一位主導過重組合并的城商行董事長直言，中小銀行存在先天不足和后天不足的兩大問題。前者指中小銀行資本實力較為薄弱、盈利能力弱，本身抗風險能力不足，后者指多種因素的存在導致中小銀行的監管不到位，進而出現內部人控制、大股東控制、地方政府干預等種種問題。因此，城商行合并是必要的，既能提高抗風險的能力，也能提升省域金融系統的整體實力。

重組合并也和地方做大做強轄內銀行業的訴求契合。湖南省內媒體在報道湖南銀行成立的必要性時稱，相比湖南省2022年經濟總量排名全國第九，湖南金融業的規模與發育程度等，與全省經濟發展實力和速度還不匹配。已有案例也顯示，省級城商行在各省區域經濟社會發展中發揮著“四兩撥千斤”的作用。

如果從1979年的城信社算起，城商行至今已度過44個春秋，先后經歷城信社、城市合作銀行、城商行三個階段。在不斷合并重組的過程中，城商行的數量不斷減少：城信社最高峰時數量超過5200家，但目前城商行數量只有125。截至2022年末，這125家城商行資產約50萬億，占商業銀行總資產的16%。

在市場看來，合并重組有助于城商行化解存量風險，但更為重要的是，通過合并重組擴大銀行規模，能夠提升銀行抵御風險的能力，進一步釋放銀行的競爭優勢，因此城商行的兼并重組或是大趨勢。但城商行回歸本源、扎根當地、差異化經營等核心問題仍待破解。

“瘋狂”的城信社

城商行起源于城市信用合作社。而信用合作社和以盈利為目的的商業金融不同，它是一類特殊的組織：由社員入股組成、實行入股社員民主管理，主要為入股社員服務的合作金融組織，分為城市信用合作社和農村信用合作社兩類。

農信社在中國出現的歷史較早。據研究者考證，早在1923年民間慈善組織即在河北香河縣成立了中國首家農信社。但中國城信社要在半個多世紀后才出現：1979年中國第一個城市信用社在河南省駐馬店成立。

時值改革開放之初，1978年召開的十一屆三中全會指出，要把工作重點轉移到經濟建設上來。鄧小平多次表示：“金融改革的步子要邁大一些。要把銀行真正辦成銀行。我們過去的銀行是貨幣發行公司，是金庫，不是真正的銀行?！?/p>

在此之前，我國銀行業實行“大一統”的管理體制：人民銀行既行使中央銀行職能，又辦理具體的商業銀行業務；既是金融行政管理機關，又是經營金融的經濟實體。在前述方針的指導下，1979年３月農行恢復設立，中行從人民銀行分設，8月建行從財政部分設，工行則在1984年成立。

改革開放后，集體、私營、個體以及股份制等多種所有制經濟形式大量涌現，尤其是個體經濟發展迅速。據重慶市調查統計，截至1984年11月，重慶市個體工商戶達到12.7萬戶，比1978年增加27倍。個體經濟的發展，要求一定的信用形式與之相適應，為它們提供資金結算、信貸等方面的服務。

但當時國有大行很難滿足非國有企業的金融需求，“開戶難、結算難、貸款難”成了非公有制企業普遍面對的難題。城信社就在這樣的背景下興起，在一定程度上填補了國有大行金融服務的空白，促進了多元經濟的發展。

統計數據顯示，從1979年-1986年的七年間城信社數量增加了1300家，而1987年-1994年七年間增加近4000家至5200家。1994年末，全國城市社存貸款余額分別為2353億、1323億，分別占全國銀行業的5.8%、3.3%。

就在城信社數量突飛猛進之時，一些問題也逐步顯現出來。城信社的主辦單位五花八門，企業、事業單位、街道都能開辦，但大多數信用社規模小、專業人才欠缺、風控制度薄弱，由此衍生出貪腐叢生、壞賬激增等問題。一些地區的城信社開始出現嚴重的資產損失和支付困難，擠兌風波不斷蔓延，嚴重影響了地方的金融穩定。

據央行統計測算，1994年城信社的逾期貸款比例已高達13%。央行當時調研后還直指城信社的三大問題：一是資本金偏少，個別為少數企業或個人實際控制；二是組建部門對城信社進行行政干預，理事會形同虛設；三是有的法定代表人沒有經濟金融工作經驗，給城信社的經營帶來風險。

“現在地方的金融秩序太亂，城市信用社亂得不得了，整頓起來非常困難?！睍r任國務院副總理兼人民銀行行長的朱镕基1995年1月14日在金融工作會議上批評稱。一場針對城信社的清理整頓風暴即將展開。

整頓與合并

按照朱镕基的設想，要在整頓城信社的基礎上組建城市合作銀行，實現“一繳納存款準備金、二交稅、三實行統一的利率政策”的目標，以方便央行監督管理。8個月后，國務院下發《關于組建城市合作銀行的通知》提出，城市合作銀行的組建工作要分期分批進行，條件成熟一個，批準一個。

1995年6月，深圳城市合作銀行正式成立，這是中國第一家城合行。該行首創了“兩個一、兩個全”的組建模式，為其他地方提供了經驗。該模式具體為，采取股份制的企業組織形式，實行“一級法人、統一核算”的體制；城信社經過清產核資和股權評估，一步到位全部納入城市合作銀行體系，地方財政信用全部納入城市合作銀行。

隨后北京、上海等地也相繼成立城合行，城市合作銀行數量穩步上升。鑒于城市合作銀行是股份制商業銀行，已不具有“合作金融”的性質，1998年城市合作銀行統一更名為城市商業銀行，城商行正式登上歷史舞臺。

在組建城合行的浪潮中，一大批央行及國有大行的金融干部參與其中。1995年前后，相關負責人著手籌備北京城市合作銀行，他們面臨的首個問題是如何把90家分散獨立的城市信用社整合在一起。

“在人員觀念、利益調整、隊伍穩定、業務延續等方面面臨相當大的阻力?！毕嚓P負責人多年后回憶往事時稱，“特別在組建初期，需要實行一級法人體制，統一財務管理，上收貸款權力，會觸動到個別人的利益，當時我和班子成員出門都隨身帶著警棍?！?/p>

正當一切看起來即將步入正軌時，北京城市合作銀行整合的某家城信社爆出了高達229億元的嚴重違法賬外經營案件，造成實際損失67億元，直接將當時資產僅200多億元的北京城市合作銀行推向生死存亡的邊緣。最終，北京城市合作銀行通過后續10多年積累的稅后利潤，才化解了歷史遺留不良問題。

但有的城商行就沒那么幸運。1997年12月，央行宣布關閉海南省5家已經實質破產的信用社，其債權債務關系由海發行托管，其余29家信用社有28家并入海發行。這最終使得海發行走向了末路。

“原本發現海南省有34個城信社資不抵債、紛紛發生擠兌。本來應該采取關閉措施，可當時怕出事，就讓海南發展銀行去兼并這些信用社。后來發現海南發展銀行問題也很大，‘泥菩薩過河，自身難?！?。結果海南發展銀行包袱更重，嚴重資不抵債，最后只能把這個銀行也關閉了，損失更大?！敝扉F基在一次會議上反思。

在朱镕基看來，對那些問題十分嚴重、病入膏肓的金融機構，必須下大的決心、果斷處置。央行于1998年10月下發《整頓城市信用合作社工作方案》指出，部分城市信用社管理不規范、經營水平低下、不良資產比例高、抗御風險能力差，形成了相當大的金融風險。要在清核資產的基礎通過自我救助、收購兼并、關閉破產等方式處置風險。

經過關閉、合并，城信社的數量逐步下降。數據顯示，截至2003年末，已正式開業的城商行達到112家，共消化、合并城信社4500家左右。但城商行的起步依然困難重重。

其困難主要體現在兩個方面：一是人事關系與既得利益的問題；二是不良貸款的歷史包袱問題。受1998年亞洲金融危機的影響，城商行資本匱乏、撥備不足、資產質量下行的問題有所惡化。2003年末10％的城商行仍處于高風險狀態，有20％的城商行未擺脫歷史包袱的束縛。前一困難可通過主觀努力解決，而后者則是客觀存在的難題，需要拿出行之有效的方案。

三重擴張 

這期間，第二次全國金融工作會議于2002年2月召開。這次會議對國有大行和農信社的改革都有部署：其中前者是金融改革的重點，可改組為國家控股的股份制商業銀行，條件成熟的可上市；后者改革的重點是明確產權關系和管理責任，強化內部管理和自我約束機制，進一步增強為“三農”服務的功能。

改革實踐中，在1998年通過特別國債注資及不良剝離后，國家在2003年再度通過外匯儲備向四大行注資，之后引進戰略投資者、重組上市，四大行終于涅槃重生。至于農信社，一方面以法人為單位改革信用社產權制度，產生了不同產權形式和眾多的市、縣小法人；另一方面成立省聯社，承擔對各小法人的管理、指導、協調、服務職能。

對于城商行如何改，第二次全國金融工作會議并沒有明確指出，這一任務落在了央行和新成立的原銀監會身上。在2003年4月中國原銀監會成立之前，首任主席劉明康就向高層領導提供了一套“抓兩頭帶中間”的解決思路。

具體而言，在推進國有獨資商業銀行重組改造的同時，抓好全國三萬多家農村信用社的改組改造工作，使廣大農村能夠有一個基于商業原則、服務“三農”的農村金融組。所謂“帶中間”就是在國家重點抓好兩頭的情況下，帶動各省份及二級城市搞好原股份制商業銀行和眾多城商行改革。

上任一年后，劉明康領導的原銀監會就推出了《城市商業銀行監管與發展綱要》，形成了“防險、管理、改革、發展”的八字方針，涵蓋了聯合重組、引入戰略投資者、跨區經營等重要措施。

率先開啟重組序幕的是徽商銀行。2004年4月，安徽省政府有關部門召集省內多家城商行行長就成立徽商銀行著手論證，并得到了劉明康的首肯。究其原因，安徽省內城商行整體經營狀況相對較好：原銀監會按資產質量將全國城商行分為六類，而安徽省內參與合并的六家城商行有四家是一類行、兩家是二類行。

2005年，合肥市商業銀行先更名為徽商銀行，以合并吸收方式吸納蕪湖、馬鞍山、蚌埠、安慶、淮北等5家城商行和銅陵市、六安市等7家城信社，開啟了全國城商行重組合并的序曲。此后，江蘇銀行、吉林銀行、湖北銀行等也通過吸收合并和新設合并的方式，整合省內多家城商行、城信社，成為這一階段城商行重組整合的代表。

伴隨著加入WTO后中國新一輪景氣周期啟動，城商行利潤保持較快增速。Wind數據顯示，城商行稅后利潤由2003年的54億增長至2017年的2500億左右。依靠著利潤積累，城商行累計處置了大量不良資產，同時不斷擴張信貸資產規模增大分母，逐漸將不良率降至3%以下。

在此過程中，城商行也開啟了三重擴張之路。一是股東多元化，多渠道補充資本。城商行的設立初衷是化解城市信用社的金融風險、服務地方經濟，因此在早期股權結構設計上，城商行由當地企業、個體工商戶、城市居民和地方財政入股資金構成，其中地方財政為最大股東，持股占比30%左右。換言之，地方財政高度持股是城商行股權結構的起點。

為解決資本金不足的問題，原銀監會2004年發布公告實施審慎的市場準入,鼓勵民間資本和外資入股商業銀行,部分城商行通過IPO打開資本市場的大門。從2007年南京銀行、北京銀行、寧波銀行上市開始，截至目前已有29家城商行在A股或H股上市。

二是區域多元化。原銀監會2004年印發的《城市商業銀行監管與發展綱要》提出，支持經營狀況好、管理能力較高、創新能力較強的城市商業銀行實現跨區域發展。為應對金融危機沖擊，原銀監會2009年4月進一步放寬城商行跨區域經營的準入政策。城商行順勢抓住機遇，僅僅兩年時間，至2011年底中國已經有91家城商行實現了跨區域經營，設立異地分行375家。

但這也引起高層的注意。當時分管金融的國務院副總理王岐山批評道，有些地方銀行總想跨區域擴展。他舉例說，北京銀行做得很不錯，但發展到哈爾濱去了，還想去上海?！拔遗u了他們，我一打個盹，你們就跑了。北京還不夠你們干的，你們跑了，北京誰來管？”

三是業務多元化，大力發展同業業務。早些年存貸業務一直是城商行的主要業務，貸款主要投向融資平臺和房地產。但2010年后監管趨嚴后，城商行同業理財、信托貸款、委托貸款等快速擴張，大量資金通過同業渠道融出，注入信貸受限的融資平臺、房地產企業，以獲取高額利潤。

通過上述三重擴張，城商行的資產得以快速增長。銀保監會數據顯示，城商行總資產由2003年的1.47萬億增長至2016年的28萬億，年均增速25.7%，高于同期股份行23%、國有大行13%的增速。2016年后城商行資產增速放緩至10%左右，至2022年末總資產約50萬億。

何處去？

三重擴張后，城商行的資本實力、盈利能力得到一定提升，但卻也蘊含新的風險。比如同業業務鏈條復雜、層層嵌套，在做大規模的同時使得流動性風險加大，資金空轉也加劇了實體經濟融資成本。

再如異地發展意味著城商行要將資源從本地市場轉移一部分到異地，與國有大行與股份行的同質化嚴重，同時一些城商行盲目擴張、無序競爭、風控能力不足的問題開始顯示。再如股東多元化使得城商行的資本得到明顯補充，一定程度上有助于改善公司治理結構，但個別民營資本通過隱匿關聯關系控制了城商行，最終將銀行變成“提款機”。

疊加近年來中國經濟增速放緩，個別城商行的問題就暴露出來。央行、銀保監會2019年5月聯合公告稱，鑒于包商銀行出現嚴重信用風險，將對包商銀行實行接管。

央行后來披露，明天系通過隱匿關聯關系共持有包商銀行89％的股權，通過虛構業務共占用包商銀行資金逾1500億，評估基準日包商銀行資不抵債金額高達2200億?！鞍蹄y行風險的成因，不僅是原股東及高管層的惡意掏空和違法違規經營，也有監管俘獲、‘貓鼠一家’的推波助瀾，及市場投資者因盲目的牌照信仰和規模信仰所導致的不審慎經營?！毖胄兄赋?。

隨著包商銀行風險的爆發，市場對城商行的關注與日俱增。據央行發布的評級結果，截至2020年末城市商業銀行中有72%的機構分布于“綠區”，但也有12%的機構為高風險機構（資產占全部城商行的4%）。

城商行新一輪改革化險已然啟動，采取的方式仍是多年前的主要方式：重組+合并。前者如包商銀行重組為蒙商銀行，錦州銀行也通過債務重組引入新的投資者；后者如四川銀行、山西銀行、遼沈銀行通過合并省內城商行組建而來。

“經濟上行時，發展可以掩蓋一些問題，但經濟下行周期中，問題就暴露得更多，包括高不良、問題股東。城商行需要抱團取暖?！币患冶缓喜⒌某巧绦胸撠熑藢τ浾咧毖?。

在前述主導過重組合并的城商行董事長看來，隨著金融科技時代的到來，銀行規模越大，服務成本越低，越有利于打造高水平的管理團隊、提升服務質量，城商行的重組合并將越來越多?！敖鹑诳萍紩r代小機構沒什么優勢，更加需要規?；?，因為金融科技投入成本很大?！?/p>

最新的案例是，2022年5月中原銀行吸收合并省內其他三家城商行組成新的中原銀行，河南省內城商行只有鄭州銀行、中原銀行兩家?！昂幽嫌?億人口，經濟總量排在全國第5，絕對有條件辦好自己的銀行?！焙幽鲜∫晃粡d局級財經官員表示。

重組合并后，近年來城商行的數量整體呈現下降趨勢。數據顯示，城商行數量從2006的113家增至2010年的147后，在2016-2019年期間一直穩定在134家，但隨著合并的推進，2022年已降至125家，未來大概率還會下降。

“從目前來看，分類施策、兼并重組將成為中小銀行風險處置和改革的主要方式。預計今后化解中小銀行風險將采取針對性舉措，一行一策、一企一策，重點壓實金融機構、地方政府和金融監管部門三方責任?！鄙虾＝鹑谂c發展實驗室主任曾剛表示。

回頭來看，城商行的改革化險屬于金融風險攻堅戰的重要組成部分。在2015年討論金融監管體制改革的過程中，金融監管的風向也發生了明顯變化。當年12月，劉鶴在給《21世紀金融監管》中文版一書所作的序言中指出，金融監管要有前瞻性、金融監管體系要有適應性、金融監管要“長牙齒”，不能只說不做。

此后，宏觀政策、金融監管政策的主線不斷向化解金融風險、服務實體經濟傾斜。受此影響，城商行異地擴張受限、同業和理財被嚴格監管，再疊加傳統存貸業務面臨擠壓，城商行經營壓力加大，未來路徑備受關注。

2018年的中央經濟工作會議指出，要推動城商行、農商行、農信社業務逐步回歸本源。2020年印發的中小銀行深化改革和補充資本工作方案提出，中小銀行要切實回歸本源、專注主業，堅決扭轉盲目追求速度和規模的發展模式。

毫無疑問，回歸本源是監管引導的城商行發展之道。用原銀監會前任主席尚福林的話說：城商行要盡快摒棄規模求大、地域求廣、業務求全的發展情結，堅守做精做優做強的發展理念，結合自身稟賦特點，努力形成特色化的比較競爭優勢。而這仍有待百余家城商行再探索。

責任編輯：王超