3月10日，國務院機構改革方案獲得十四屆全國人大一次會議批準。根據方案，我國將進行金融監管體制改革，其中深化地方金融監管體制改革是內容之一。地方金融監管體制改革的重點，是科學合理界定中央和地方政府在地方金融監管中的職責。下一步，應以國務院機構改革實施為契機，加快完善地方金融監管體制，推動中央和地方加強金融監管協調，更好地防范化解區域性和系統性金融風險。

地方金融監管，是指中央和地方政府根據法律法規，對地方金融市場、金融組織、金融行為實施監督和管理。隨著金融管制放松，我國小額貸款公司等地方金融組織發展較快。在互聯網浪潮之下，以P2P網貸為代表的網絡借貸平臺更是野蠻生長。盡管這些非正規金融機構產生來自于市場需求，其發展也帶來一定的積極作用。但未納入監管的地方金融組織和類金融機構過快擴張，顯性和潛在的金融風險不斷累積。近年來，地方性金融產業迅速發展所帶來的潛在不穩定性和風險問題，開始成為影響地方金融運行效率和金融安全、決定地方金融能否健康發展，甚至是地方經濟與社會能否保持穩定的重要因素。

出于應對地方金融組織迅速增長、金融行為日益多元及金融風險加快暴露等現實需要，我國在堅持金融監管主要是中央事權的前提下，逐漸將地方金融監管的部分職能及風險處置責任交由地方政府承擔，金融監管在事實上由“單極單層”體系轉向“單極多層”體系，地方金融監管問題由此而來。2002年，上海市率先成立金融服務辦公室；2008年起，各地金融辦開始在職權、編制、機構設置上走向獨立。截至2011年底，所有省級政府都成立了金融辦。2009年，北京市將金融辦升級為金融局2017年以來，各省份將金融局（辦）升格為地方金融監督管理局，以加強對地方金融組織的監管。與此同時，部分省份以地方立法的形式制定地方金融監督管理條例。

總的來看，近年來我國自下而上探索優化地方金融監管體制，取得積極進展，加強了對區域性金融風險化解，也推動了地方金融業發展。但在當前日益復雜的金融環境下，我國地方金融監管還存在著諸多不足和問題。

一是地方金融監管法律體系建設不足。雖然我國金融法律體系不斷完善，但在地方金融監管立法方面仍然較為薄弱，缺乏國家層面統一的地方金融監管立法。除《融資擔保公司監督管理條例》外，其他關于地方金融組織的監管規則均為部門規章或規范性文件，層級和效力較低，對違法金融行為威懾力不足，難以有效保護消費者和投資者合法權益。雖然部分省份進行地方立法，但對金融監管職責分工理解不盡一致，部分機構和活動游離于金融監管之外，也難以對跨區域金融活動進行全面監管。

二是中央和地方政府權責分工不清晰。長期以來金融監管主要由中央金融管理部門負責，缺乏法律規制以及中央和地方政府在監管目標上存在差異且不明確，地方金融監管對象和監管標準不統一，存在較多的監管空白和監管重疊，監管效率較低。地方法人金融機構接受中央金融管理部門監管，但國有金融資本管理、黨的建設、紀檢監察等均在地方黨委政府。因此，中央金融管理部門和地方政府在高管任免、風險處置中難以協調時有發生，地方政府屬地風險處置責任往往難以有效履行。

三是地方政府金融監管部門角色沖突。地方金融監管局往往加掛金融工作辦公室、金融服務局等牌子，承擔推動金融市場建設、促進地方金融發展、擴大企業融資等職責。因此，地方金融監管局將促進金融發展甚至招商引資作為其重要工作，造成與金融監管、風險處置等職責和角色沖突。在實踐中，越權審批設立地方金融組織、違規擴大地方金融組織經營區域等現象較為普遍。由于缺乏明確要求，地方金融監管局監管權限、專業能力、人員編制等均較為有限，難以有效承擔監管責任。

2017年7月召開的第五次全國金融工作會議要求：地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。2023年3月，政府工作報告在談到當前困難挑戰時，指出“一些中小金融機構風險暴露”，強調要“有效防范化解重大經濟金融風險”，“防止形成區域性、系統性金融風險”。這些都對加強和完善地方金融監管提出更高要求。

當然，在地方金融監管統一立法方面，目前已經邁出第一步。2021年12月，由中國人民銀行會同有關方面研究起草的作為行政法規的《地方金融監督管理條例》向社會公開征求意見。從該《條例》的內容看，金融監管仍然主要是中央事權，正如國務院機構改革方案“建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制”。地方政府在金融監管實際上承擔“有限監管”職責。第一，從監管對象看，地方金融監管的主要對象是地方金融組織，即“7+其他”。第二，從監管權限看，地方金融組織的監管規則由中央金融管理部門制定，地方政府負責的是于日常監管。第三，從職責層級看，地方金融監管的部分職責授予省級人民政府，如對地方金融組織發放牌照等權限，不得轉授給縣、市級政府。第四，從權限行使看，地方政府行使監管權限受到約束。如審批設立區域性股權市場，應當進行公示，并報國務院證券監管部門備案。

地方金融監管是在金融業混業經營加速、金融科技創新深化、地方金融組織涌現的背景下產生的，地方經濟發展對金融業的依賴程度日益增強，強化地方金融監管，有利于在區域層面上防范化解金融風險，具有重要意義。下一步，應采取多方面措施，加快推進和深化地方金融監管體制改革：

第一，盡快出臺《地方金融監督管理條例》。金融監管權的正當性來源于法律授權。通過制定行政法規，明確地方金融監管上位法依據和基本規則，授予地方政府金融監管權限但剝離地方金融監管機構“融資職能”；明晰中央和地方監管權責范圍，調動地方政府的主動性和積極性，最終形成責任明確、邊界清晰、央地協同的地方金融監管制度。同時，在全國統一地方金融組織的監管標準和要求，減少跨區域的監管套利。在條件成熟時，將《條例》升級為《地方金融監督管理法》。

第二，合理界定中央和地方政府權責分工。在中央集權制國家，金融監管權主要集中在中央層面。應加快建立以中央金融管理部門地方派出機構為主、地方政府金融監管部門為輔的地方金融監管體制，提升監管效能。中央金融管理部門負責制定地方金融監管基本規則，對地方政府金融監管部門予以業務指導；地方政府主要履行對地方金融組織監管和風險處置職責，打擊非法集資，維護屬地金融穩定。對區域金融環境好、監管能力強的省份，可適當擴大其對小型金融機構的準入和監管權責。

第三，建立中央與地方金融監管協調雙機制。參照國務院金融委辦公室地方協調機制，在中央金融委員會建立地方金融監管協調機制，加強中央金融管理部門派出機構之間、中央金融管理部門派出機構與地方金融監管部門之間的監管協調、政策溝通、信息共享，促進區域金融風險防范和生態環境優化。同時，地方政府建立金融監管協調機制，加強與中央金融管理部門派出機構的重大事項交流溝通。比如地方政府在推薦提名地方法人金融機構高管人選前，應通過協調機制進行會商。

第四，重新定位地方政府金融監管部門。省級和市級政府應設立作為組成部門的地方金融監管局，縣級政府根據需要設立；地方金融監管局加快剝離金融發展、招商引資等非核心職責，專注于地方金融監管。通過法律法規，賦予地方政府金融監管局必要的履職手段，如對地方金融組織進行檢查、處罰等。此外，可探索建立中央和地方金融監管部門雙向的人員交流等機制，提高地方金融監管局的專業能力。在此次改革中，央行縣支行不再保留，地方金融監管局還可從中吸收優秀人才。（原載2023年4月24日《廣州日報》理論周刊，題為《加快深化地方金融監管體制改革》）

（董希淼系招聯首席研究員、復旦大學金融研究院兼職研究員、中國電子銀行網專欄專家）

責任編輯：王超